I OSK 1444/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2167/23 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2167/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący wystąpił do Prezydenta m.st Warszawy o ustalenie odszkodowania za działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] z obrębu [...], wydzielone pod drogi publiczne na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Białołęka z [...] czerwca 1999 r., nr [...], o podziale nieruchomości, wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent m.st. Warszawy umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania decyzją z [...] lutego 2023 r., którą utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2023 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając za trafne stwierdzenie organów, że z samej umowy przelewu (cesji) z 2 września 2015 r. (aneksowanej 28 kwietnia 2016 r), której przedmiotem była wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczone na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...], które to wywłaszczenie nastąpiło w związku z decyzją podziałową nr [...], skarżącemu nie przysługuje w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc przede wszystkim o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, możliwości złożenia wniosku o podjęcie uchwały przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które pomimo że było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów, który podjął uchwałę I OPS 1/22, w dalszym ciągu budzi poważne wątpliwości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił n: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 7a i art. 8 p.p.s.a. przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, które naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasady zaufania do władzy publicznej poprzez wydanie niekorzystnego dla strony skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcia, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym budzącego poważne wątpliwości orzecznictwa dotyczącego analizowanego stanu prawnego i wątpliwości interpretacyjnych, tym samym pozbawiając skarżącego kasacyjnie możliwości realizacji nabytych zgodnie z prawem (w drodze cesji wierzytelności); 2. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 p.p.s.a. przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, poprzez polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st Warszawy mimo, iż opiera się ona na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego efektem było dokonanie nieprawdziwych ustaleń, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez podmiot nie posiadający legitymacji/interesu prawnego, tj. przymiotu strony, pomimo braku kwestionowania ważności zawartej umowy cesji wierzytelności odszkodowawczej za wywłaszczoną pod drogę publiczną nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości został złożony przez osobę nieuprawnioną, w sytuacji, gdy jedyną osobą uprawnioną do złożenia takiego wniosku jest nabywca wierzytelności – G.P.; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że G.P. jako nabywca wierzytelności odszkodowawczej nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, przez co pozbawiony został realizacji nabytych wierzytelności; 2. art. 509 kc, poprzez jego błędną wykładnię, czego wyrazem jest uznanie, iż mimo skutecznie zawartej umowy cesji wierzytelności, przysługujące M.S. uprawnienie do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przeszło na skarżącego kasacyjnie. Wskazując na powyższe, skarżący - na podstawie art 188 p.p.s.a. - wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie - na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wskazał, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zaś na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art 200 i art. 205 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnego do celowego dochodzenia praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Białołęka nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oraz w dniu kiedy decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...] stanowiły własność M.S. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący wystąpił do Prezydenta m.st Warszawy o ustalenie odszkodowania, wskazując, że uprawnienie do żądania przedmiotowego odszkodowania wynika z umowy cesji. Niekwestionowane przy tym jest, że w dniu 2 września 2015 r. została zawarta pomiędzy M.S. i skarżącym G.P. umowa cesji wierzytelności, w której dokonano przelewu przysługującej M.S., na mocy decyzji nr [...] z dnia 28 czerwca 1999 r., wierzytelności o ustalenie odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne nr: [...], [...] i [...]. W tych okolicznościach trafnie, zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy obu instancji odwołały się do uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 (ONSAiWSA z 2022, nr 5, poz. 64). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.). Nadto, stwierdził, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano w szczególności, że w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, jednakże w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna. Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zasada mocy wiążącej stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dany skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale zobowiązany jest przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Podzielając pogląd przestawiony w uchwale, skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia zagadnienia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia literalna art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podmiotem uprawniony do domagania się odszkodowania jest wyłącznie podmiot, którego bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Równocześnie, ustawa w żadnym przepisie nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej. Dodatkowo, wskazać także należy, że w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, stwierdzono, że wskazywanie jako osoby uprawnionej do odszkodowania wyłącznie osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z kolei, przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) należy odrzucić wykładnię literalną prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji, legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji, nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Przez analogię do tego sposobu rozumowania należy uznać, że nabywca roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy określonej nieruchomości nie staje się osobą, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, a zatem nie jest legitymowany do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma bowiem przepisów prawa administracyjnego dających podstawę do przeniesienia statusu osoby wywłaszczonej na inny podmiot, zwłaszcza przeniesienia w drodze czynności cywilnoprawnych. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzekania o odszkodowaniu, skutkiem czego zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się nieuzasadniony. Jednocześnie, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotna dla sprawy kwestia została dostatecznie przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji wyjaśniona, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Stan faktyczny sprawy był zresztą bezsporny. W konsekwencji, nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania niezależnie od tego, że formułując te zarzuty błędnie wskazano na przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy w rzeczywistości chodziło o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ani też zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.