I OSK 386/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1927/21 w sprawie ze skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., nr KOC/2554/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1927/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej również: "skarżący", "Prokurator", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ") z 6 lipca 2021 r., nr KOC/2554/Go/21 (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"), utrzymującą w mocy akt tego organu z 14 kwietnia 2021 r., nr KOC/5109/Go/17, którym negatywnie rozpatrzono żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również: "Prezydent"), nr 419/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r. (dalej: "decyzja/akt z 29 września 2011 r.", "decyzja zmieniająca"), zmieniającej - w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.; dalej: "kpa") ostateczną decyzję Prezydenta nr 151/99 z 8 września 1999 r. (dalej: "decyzja z 8 września 1999 r.", "decyzja pierwotna") w przedmiocie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...], obr. [...], położonego przy ul. W. [...] w W., na G.S. w udziale wynoszącym 1/3 części, A.F. w udziale wynoszącym 1/3 części i R.S. w udziale wynoszącym 1/3 części - oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "ppsa"), zarzucając - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, zmianą podmiotów decyzji, ustaleniem prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczeniem przysługujących stronom udziałów w gruncie w trybie określonym w art. 155 kpa, mimo, że przedmiotem tego postępowania powinno być jedynie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy decyzja zmieniająca zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, cyt.: "(...) przez to, że na podstawie tej decyzji doszło do częściowej zmiany beneficjentów decyzji dekretowej (z 8 września 1999 r.) i w konsekwencji przysługujących wszystkim uprawnionym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości nr hip [...], w części obecnie oznaczonej jako działka nr [...], a zatem czy nastąpiło w postępowaniu nadzwyczajnym ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy dekretowej, a organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.)." Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sprawie nastąpiła niedopuszczalna zmiana podmiotów decyzji Prezydenta z 8 września 1999 r. w trybie art. 155 kpa. Prokurator wyjaśnił, że kwestie związane z następcami prawnymi jednej ze stron decyzji administracyjnej powinny być uwzględnione w akcie notarialnym umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, nie zaś w kolejnej decyzji administracyjnej. Podkreślił, że zastosowanie opisywanego trybu nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy po raz kolejny z "nowymi" stronami, ani też do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie powyższych tez przytoczono orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazano, że organ administracji, orzekający w trybie art. 154 lub 155 kpa przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, organ nie zaś jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze z "6 lipca 2021 r." (przypis NSA: powinno być "28 lipca 2021 r."), skierowanej do WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1927/21; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosły M.S. i K.S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie. Postanowieniem z 24 września 2024 r., sygn. akt I OSK 386/23 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie, wobec śmierci uczestniczki postępowania A.F. Postępowanie podjęto postanowieniem z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 386/23 w związku z ustaleniem następców prawnych ww. zmarłej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należy, że nie posiada ona waloru zasadności. Na wstępie wskazać wypada na kwestie istotne w ramach konstrukcji i treści wniesionej skargi kasacyjnej, gdyż nie została ona sformułowana w sposób w pełni odpowiadający wymogom, jakimi obwarowane jest skuteczne złożenie tego typu środka zaskarżenia. Jak wspomniano już wyżej - w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, strona może powołać się na: 1. błąd wykładni - polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien przy tym obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wskazanie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu; 2. błąd subsumpcji - obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Obie ww. wadliwości determinują powstanie po stronie autora środka zaskarżenia obowiązku wyjaśnienia, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Ponadto, konstruując zarzut przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, autor skargi kasacyjnej powinien uwzględnić przepisy zastosowane przez ten sąd (ppsa) i powiązać je z odpowiednimi regulacjami prawa materialnego, bądź procesowego (zależnie od charakteru zarzutu). Zobowiązany jest on również do zachowania szczególnej staranności i dokładności, polegającej m.in. na wyraźnym rozgraniczeniu zarzutów na materialnoprawne i procesowe oraz precyzyjnym wskazaniu konkretnych przepisów prawa wraz z odpowiednimi jednostkami redakcyjnymi, organizującymi dany przepis. Jednocześnie - co jest szczególnie istotne w tej sprawie - podmioty określone w art. 175 ppsa, a zatem również występujący w charakterze skarżącego kasacyjnie - Prokurator, powinny formułować zarzuty kasacyjne w zgodzie z trybem postępowania, w jakim zapadła kwestionowana decyzja. Nieprawidłowe będzie zatem, samodzielne postawienie zarzutu naruszenia art. 155 kpa, gdy przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego był akt odmawiający stwierdzenia nieważności decyzji SKO (tryb z art. 156 § 1 kpa). Mamy tu bowiem do czynienia z odrębnymi postępowaniami nadzwyczajnymi, a profesjonalizm sporządzającego przejawiać się powinien w wyraźnym ich odróżnieniu, wykazanym odpowiednio sformułowanymi zarzutami. W tym miejscu dodatkowego podkreślenia wymaga fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami wniesionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa). Granice te wyznaczają bowiem zakres oceny podejmowanej przez ten Sąd, ograniczając ją do ram naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i prawidłowo przez stronę wskazane. Ze względu zaś na tak określony zakres kontroli instancyjnej, wynikający z ww. regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Wymagania formalne w obszarze konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej są bowiem ściśle skorelowane z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami środka zaskarżenia, determinując przy tym konieczność sporządzenia go przed odpowiedni podmiot (przymus adwokacko - radcowski z art. 175 § 1 - 3 ppsa). Zasada ta wynika z założenia, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna pozbawiona konstytuujących ją elementów istotnych, czy też obarczona wadami konstrukcyjnymi jest co do zasady wyłączona spod oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Środek zaskarżenia wniesiony od wyroku WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2022 r. oparty został wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa - a więc na naruszeniu prawa materialnego. Prokurator powołał się przy tym jedynie na niewłaściwą wykładnię art. 155 kpa, a zarzut ten okazał się niezasadny. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaaprobowany przez Sąd wojewódzki stan faktyczny sprawy nie został przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób zakwestionowany (brak zarzutów na gruncie podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa), a tym samym jest on wiążący dla Sądu kasacyjnego. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 155 kpa, odnotować należy, że: 1. Prokurator nie powiązał art. 155 kpa z odpowiednimi przepisami zastosowanymi przez WSA (ppsa), ani też - pomimo pozostawania w obszarze postępowania nieważnościowego - w petitum środka zaskarżenia nie podał właściwej dla tego trybu podstawy z art. 156 kpa. Na art. 156 § 1 pkt 2 kpa powołano się jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części opisującej stan sprawy (str. 3 uzasadnienia). Argumentacja skarżącego kasacyjnie w całości dotyczy zaś art. 155 kpa, a zatem zasadniczo odbiega od istoty tej sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd wojewódzki dokonywał oceny prawidłowości aktu SKO, odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 29 września 2011 r., wobec czego twierdzenia i wnioski środka zaskarżenia powinny oscylować wokół wypełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa (a w szczególności przywołanego jednorazowo: art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wobec wskazanego na wstępie związania Sądu II instancji zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 ppsa), zasadniczo już ten błąd samodzielnie dyskwalifikuje przedstawioną do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skargę kasacyjną i skutkować będzie jej oddaleniem. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami środka zaskarżenia i rozpoznaje sprawę jedynie w zakreślonych podnoszonymi zarzutami ramach. Nie można bowiem skutecznie podnosić zarzutu wadliwości postępowania nieważnościowego bez odniesienia się do właściwego dla niego wzorca kontroli, wywodząc przy tym postulowaną nieprawidłowość z przepisu prawa właściwego dla innego trybu nadzwyczajnego (tu: zmiana/uchylenie decyzji ostatecznej). 2. Zauważenia również wymaga, że - pomimo jasnego wymogu odnoszącego się do konstrukcji skargi kasacyjnej - Prokurator nie podaje prawidłowej, jego zdaniem, wykładni tego przepisu ograniczając się do wskazania na: zmianę w akcie z 29 września 2011 r. kręgu podmiotów i ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. 3. Nadto, skarżący kasacyjnie, postulując dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 155 kpa w ramach postępowania nieważnościowego, zdaje się nie dostrzegać, że w istocie formułuje argumentację w ramach błędu subsumpcji. Z analizy części perswazyjnej środka zaskarżenia wynika bowiem, że Prokurator de facto neguje samą konieczność wydania aktu zmieniającego pierwotną decyzję Prezydenta z 8 września 1999 r., a zatem zastosowanie art. 155 kpa w tej sprawie. Jego zdaniem, cyt.: "Kwestie związane z następcami prawnymi jednej ze stron decyzji administracyjnej winny być uwzględnione w akcie notarialnym umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, a nie w kolejnej decyzji administracyjnej." Powyższe stoi zaś w oczywistej sprzeczności z wyartykułowanym przez Prokuratora charakterem zarzutu (błąd wykładni art. 155 kpa) i dodatkowo przemawia za odstąpieniem od jego merytorycznej oceny. Nawet jednak, gdyby wziąć pod uwagę treść uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej, w której Prokurator wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 kpa jedynie na str. 3 - i przyjąć, że zarzut skonstruowano prawidłowo (art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 155 kpa) - a zatem, że nieważności aktu Prezydenta skarżący kasacyjnie upatruje w rażącym naruszeniu prawa, poprzez wadliwą wykładnię art. 155 kpa - zarzut ten nie mógłby być uznany za trafny. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że żądanie Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 29 września 2011 r. oparte zostało na rażącym naruszeniu prawa w postaci błędu wykładni art. 155 kpa, co stoi w sprzeczności ze skutecznym postulowaniem tego typu naruszeń. Instytucja stwierdzenia nieważności aktu organu administracji publicznej bezsprzecznie stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych. Powyższe skutkuje zaś ograniczeniem jej zastosowania jedynie do przypadków aktualizacji przesłanek wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ekstraordynaryjność instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem ścisłego interpretowania tego pojęcia. W konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Kwalifikowany charakter tego typu wady ma miejsce jedynie wówczas, gdy weryfikowany w opisywanym trybie akt w sposób jasny, oczywisty, niejako "na pierwszy rzut oka" i niewątpliwie jest sprzeczny z treścią mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Charakter tego rodzaju naruszenia wyznaczają łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (vide np.: wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na niemożliwej do pominięcia sprzeczności pomiędzy treścią aktu, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje akt uznany za rażąco naruszający prawo, będą skutkami nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, a ich wystąpienie powodować będzie, że nie jest możliwe zaakceptowanie aktu, jako wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż rozbieżności w wykładni przepisów budzących wątpliwości nie mogą być podstawą żądania stwierdzenia nieważności aktu, a o działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide np. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 3 marca 2020 r., II OSK 2173/18, czy z I OSK 1739/21 z 6 listopada 2024 r.). W przypadku, gdy przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, niezależnie od stopnia jej zasadności, wybór jednej z nich, nie może zostać oceniony jako rażące naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08). W konsekwencji stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w sytuacji zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści doznaje zasadniczego ograniczenia - co ma miejsce w analizowanej sprawie i jednocześnie eliminuje możliwość uznania zasadności zarzutu z petitum skargi kasacyjnej. Stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji zmieniającej - art. 155 kpa, jest regulacją, której wykładnia (a co za tym idzie również zastosowanie) wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już sama ta okoliczność powoduje, że do zagadnienia naruszenia ww. normy prawa w sposób rażący podchodzić należy ze szczególną ostrożnością, a stawianie zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 155 kpa będzie w takiej sytuacji, co do zasady nieskuteczne. Z pewnością bowiem rozbieżności interpretacyjne nie są kwestią charakteryzującą się - wymaganą na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - oczywistością. Wobec wad formalnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jedynie, że wyrok Sądu wojewódzkiego uznać należy za zgodny z prawem. Wyjaśnia przy tym, że przede wszystkim: przedmiotem kontroli WSA nie była decyzja wydana w trybie art. 155 kpa, a akt Kolegium, którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. W konsekwencji, istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy decyzja zmieniająca stoi w sprzeczności z przesłankami określonymi w art. 156 § 1 kpa (w szczególności z pkt 2 tego przepisu, dotyczącym wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa). Kluczowa była więc ocena, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta decyzji z 29 września 2011 r., zmieniającej akt tego organu z 8 września 1999 r., w sposób istotny naruszono art. 155 kpa oraz czy ewentualne naruszenie zaklasyfikować można, jako rażące. Powyższe w pełni prawidłowo zauważył Sąd wojewódzki i w tym kontekście dokonał weryfikacji aktu SKO. Art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odwołanie się do literalnego brzmienia tej regulacji pozwala na wyodrębnienie przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (1. decyzja powinna obejmować przyznanie stronie prawa; 2. strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie aktu; 3. przepisy szczególne nie mogą wyłączać dokonania zmiany lub uchylenia decyzji; 4. rozpatrując sprawę organ powinien wziąć pod rozwagę, czy za zastosowaniem art. 155 kpa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony) - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - dokonując ich szczegółowej oraz w pełni trafnej analizy i oceny. Przeprowadzona przez WSA wykładnia art. 155 kpa była przy tym pełna i prawidłowa, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jej powielanie za niecelowe. Co istotne i warte podkreślenia - z samego faktu zastosowania ww. przepisu w decyzji Prezydenta z 29 września 2011 r. i dokonania na jego podstawie zmiany aktu organu z 8 września 1999 r. w części określającej: krąg stron, wielkość udziałów przypadającym beneficjentom, a także opłat - wbrew twierdzeniom Prokuratora - nie można wyprowadzać konkluzji o oczywistej, a zatem dostrzegalnej "na pierwszy rzut oka" sprzeczności z normą w nim zawartą. Następstwo prawne podmiotów wnioskujących o zmianę decyzji pierwotnej (z 8 września 1999 r.) prawidłowo potraktowano jako zgodę pierwotnych beneficjentów aktu zmienianego. Za zasadne również uznać należy stanowisko Sądu wojewódzkiego, że wystarczającym byłoby zawarcie przez Prezydenta ze spadkobiercami zmarłych stron decyzji z 8 września 1999 r. umowy użytkowania wieczystego - bez wydawania z ich udziałem odrębnej decyzji administracyjnej w trybie 155 kpa. Na powyższe słusznie wskazuje Prokurator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nietrafnie jednak konkludując, że w analizowanej sytuacji akt organu dekretowego z 29 września 2011 r. obarczony jest wadą nieważności. Nieważność aktu zmieniającego decyzję dekretową miałaby miejsce np. wtedy, gdyby doszło do zmiany podmiotowej stron aktu Prezydenta z 8 września 1999 r., poprzez ustalenie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osób pozostających poza dyspozycją z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, ze zm.). Powyższe rozpatrywać należy w kontekście uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, zgodnie z którą: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 636/23. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest waloru zasadności i - na podstawie art. 184 ppsa - orzekł jak w sentencji.