I OSK 367/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 504/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.279.2021.MT w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 504/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.279.2021.MT w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka P. S.A., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona; z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona oczywiście niezasadna. Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że zaistniały przesłanki dla stwierdzenia, że P. S.A. nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 u.PKP. Z kolei Sąd I instancji uchybień tych nie dostrzegł. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Nadto skarżąca zauważyła, iż nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu – czemu skarżąca przeczy - to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności do gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach na rzecz skarżącej z tymże dniem w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie nie odnoszą się do powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. P. S.A. w W. wniosły skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.279.2021.MT w przedmiocie umorzenia postępowania. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") ww. decyzją z [...] grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z [...] lipca 2021 r., nr NWIV.752.24.2020, umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w G., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 34 i 35 u.PKP, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 3,9027 ha oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W związku z tym Minister podniósł, że ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącej z 30 listopada 2020 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem z 4 października 2005 r., gdyż w obu sprawach występował ten sam podmiot (skarżąca), ten sam przedmiot (postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), tożsamy stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Skoro w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano powyższych ustaleń, to zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji nie mógł naruszył art. 34 ust. 1 u.PKP poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ nie dokonywał wykładni tego przepisu. Sąd I instancji nie naruszył również przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ zarzuty te odnoszą się do fazy postępowania administracyjnego następującej po stwierdzeniu dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny. Skoro zaś organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, to nie było podstawy prawnej do dokonywania ustaleń dotyczących zasadności wniosku skarżącej, a tym bardziej prowadzenia postępowania w sprawie wykraczającej poza przedmiot wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w tej sprawie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.