I OSK 3496/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 307/18 w sprawie ze skargi B. R. i T. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 307/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. R. i T. R., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 26 marca 2014 r. M i P. C. wnieśli, jako współwłaściciele działki nr [...] położonej w obr. [...] w Jarosławiu, o dokonanie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego miasta Jarosław nr [...] w zakresie zmiany użytku gruntowego na tej działce zgodnie ze stanem faktycznym. W piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. Starosta Jarosławski poinformował strony, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta Jarosławski orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Jarosławia obrębu nr [...] w zakresie użytku gruntowego na działce nr [...], zmieniając dotychczasowy użytek gruntowy B na użytek gruntowy dr (drogi). Po rozpoznaniu odwołania B. R., D. R. i T. R. od powyższej decyzji, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Jarosławski umorzył postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Jarosławia obrębu nr [...] w zakresie użytku gruntowego na działce nr [...], wszczęte na wniosek M. i P. C. – jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu skargi B. R. i T. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 947/15 uchylił decyzję PWINGiK z dnia [...] maja 2015 r., a także decyzje Starosty Jarosławskiego z dnia [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że nie jest możliwe równoległe prowadzenie dwóch postępowań, tj. jednego wszczętego na wniosek uprawnionych osób, zaś drugiego z urzędu, jak również zmiana trybu prowadzonego postępowania z "wnioskowego" na "z urzędu". Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta Jarosławski orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Jarosławia obręb [...], w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną sporządzoną przez [...], przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Jarosławiu w dniu 21 października 2014 r. pod nr ewid. [...] (mapa uzupełniająca z wykazem zmian danych ewidencyjnych) w następujący sposób: 1) w jednostce rejestrowej G611, w której jako współwłaściciele figurują: w 2/3 częściach na zasadzie wspólności ustawowej P. C. i M. C., w 9/30 częściach na zasadzie wspólności ustawowej B. R. i T. R., w 1/30 części D. R., w działce nr [...] zmieniono użytek B - [...]ha na użytek dr (droga) - [...]ha; 2) na mapie ewidencyjnej wprowadzono zmiany zgodnie ze stanem wykazanym na mapie uzupełniającej kolorem czerwonym. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas analizy stanu ewidencyjnego działki nr [...] stwierdzono zasadność wniosku i podnoszonych uwag do stanu ewidencyjnego w zakresie użytku gruntowego na przedmiotowej działce. Ustalono, że podczas przeprowadzonej w 1992 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Jarosław obręb [...] na działce nr [...] uwidoczniono użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe. Z uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarosławiu z dnia [...] września 1993 r. wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], oraz że powyższy podział związany był z oddzieleniem istniejącego Zakładu [...] od placu dojazdowego do tegoż zakładu oraz do Zakładu [...]i nie stanowił kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie z treści umowy sprzedaży z dnia 22 marca 2002 r. Rep. A nr [...] wynika, że przedmiotowa działka jest nie zabudowana i pełni funkcję drogi dojazdowej do budynków położonych na działkach sąsiednich. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z zapisem w załączniku nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji grantów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem grantu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. W myśl art. 8 powyższej ustawy, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Starosta uznał, że podniesione przez B. R., T. R. i D. R. zastrzeżenia dotyczące prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej działki do użytku gruntowego "dr" nie znalazły uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdzono również, że skuteczne wniesienie wniosku o zmianę danych ewidencji gruntów i budynków przysługuje także jednemu współwłaścicielowi, a organ ma obowiązek, wynikający z art. 61 § 4 k.p.a., powiadomić o postępowaniu wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a zatem pozostałych współwłaścicieli. Ponadto organ wyjaśnił, że na wniosek stron włączył do akt niniejszego postępowania, decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczącą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przewidzianego do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w Jarosławiu obręb [...], oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczącą pozwolenia na budowę zjazdu obejmującą działki nr [...], [...] i [...]. Niemniej, w ocenie Starosty, powołane decyzje nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie aktualizacji użytku gruntowego na działce nr [...], ponieważ nie obejmują w swoim zakresie działki, będącej przedmiotem postępowania. Podobnie oceniono decyzję dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę zespołu budynków byłej [...]. Po rozpoznaniu odwołań B. R., D. R. i T. R., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej poprzez nieprawidłowe zaznaczenie obszaru kwestionowanej działki nr [...] wyjaśnił, że obszar ten został zaznaczony na ortofotomapie, która stanowi jedynie materiał poglądowy i nie jest dokumentem, na podstawie którego dokonano zmian w przedmiotowej sprawie. Istotnym dokumentem jest wykaz zmian danych ewidencyjnych wraz z mapą uzupełniającą stanowiącym wynik przeprowadzonych prac geodezyjnych. Zdaniem PWINGiK, okoliczności występujące w przedmiotowej sprawie znajdują uzasadnienie w przepisach prawa materialnego a dokonana zmiana w operacie ewidencyjnym użytku gruntowego w działce nr [...] znajduje umocowanie prawne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji dowodzi o istniejącym błędzie w wykazaniu w operacie ewidencyjnym m. Jarosław obr. [...] użytku gruntowego oznaczonego symbolem "B" w działce nr [...], która pełni funkcje drogi i jest w całości działką niezabudowaną. B. R. i T. R. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: - przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w tym zawartego w nim załącznika nr 6, który wskazuje cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu konkretnego gruntu do poszczególnych użytków, w tym do terenów komunikacyjnych jakim są drogi, w związku z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; - art. 201 k.c.; - art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że na potrzeby weryfikowanego postępowania sporządzono operat techniczny, przyjęty do zasobu w dniu 21 października 2014 r. pod numerem, [...]. Z jego treści wynika, że przyjęto, że działka [...] stanowi drogę będącą dojazdem do budynków zlokalizowanych na przyległych działkach. W oparciu o tak przyjęte ustalenia sporządzono mapę uzupełniającą oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych. Do operatu załączono również ortofotomapę ze strony geoportal.gov.pl, na której odręcznie zaznaczono kontury działki nr [...]. Mapa ta, wraz z naniesionym na niej oznaczeniem koresponduje z wywiedzionym wnioskiem, że przedmiotowa działka jest niezabudowana i stanowi drogę. Korzystając ze swoich uprawnień procesowych B. R. i T. R. zakwestionowali ustalenia operatu, podnosząc iż wadliwie przyjęto, że działka [...] jest w całości niezabudowana i stanowi drogę – pismo z dnia 12 listopada 2014 r. Do pisma załączyli ortofotomapę z nadrukiem przebiegu granic działki [...], która już prima facie różni się od tej załączonej do operatu technicznego. Zarówno z tej mapy, jak i z załączonych przez strony zdjęć poglądowych wynika, że na działce [...] znajduje się obiekt budowlany – "część budynku trwale związanego z gruntem po znajdującej się tam [...]." Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. podmiot sporządzający operat przyznał, że na działce nr [...] znajdują się "fundamenty po budynku byłej [...]". Wskazał jednak, że nie miał obowiązku klasyfikowania tego terenu, jako odrębnego użytku, albowiem w myśl § 68 ust. 5 rozporządzenia w zw. z pkt. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia "kontury użytków gruntowych innych niż sady, o powierzchni mniejszej niż 0,0100ha, a także grunty zajęte pod urządzenia przeznaczone do odprowadzania wód opadowych i ścieków niebędące kanałami oraz rowami w rozumieniu przepisów (...) Prawo wodne, włącza się do przyległego użytku gruntowego, występującego w granicach nieruchomości, najbardziej zbliżonego pod względem cech opisanych w powyższej tabeli". Nie kwestionując przyjętego stanowiska co do zasady, Sąd stwierdził, że ocena podmiotu sporządzającego operat techniczny, a za nim i organów obu instancji, była przedwczesna. Z akt sprawy wynika bezspornie, że działka nr [...] ma powierzchnię [...]ha. Z ustaleń operatu w żaden sposób nie wynika natomiast, jaką część tej działki zajmuje obiekt budowlany sklasyfikowany przez autora operatu jako "fundament po byłej [...]", a w szczególności, czy zajmuje on powierzchnię mniejszą niż 0,0100ha. Okoliczność ta jest kluczowa i rozstrzygająca o możliwości powołania się na treść § 68 ust. 5 rozporządzenia w zw. z pkt 3 jego załącznika nr 6. Przepisy te pozwalają na pominięcie w ewidencji danego użytku gruntowego, o ile jego powierzchnia nie przekracza podanej wielkości. W ocenie Sądu w sprawie nie rozstrzygnięto o proporcjach, jakie w powierzchni działki [...] należy uwzględnić przypisując adekwatne jej części odpowiednio użytkowi gruntowego oznaczonemu, jako droga oraz użytkowi gruntowemu właściwemu dla obiektu opisanego jako "fundamenty po byłej [...]". Poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie pozwoli ostatecznie ustalić, jaki charakter ma działka [...]; czy jest to droga w całości lub w części, albo też, że użytek gruntowy o tej charakterystyce w ogóle nie wchodzi w jej skład, z uwagi na treść § 68 ust. 5 bądź l.p. 18 pkt 2 albo pkt 3 ppkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Jednocześnie Sąd przyjął, że wskazane niedostatki postępowania wyjaśniającego mogą zostać usunięte przez organ II instancji, dlatego też uchylono wyłącznie zaskarżoną decyzję. Końcowo Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego niezbędny był wniosek wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. R., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie ww. przepisu wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, podczas gdy, w ocenie strony skarżącej należało uchylić także decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, że decyzja Starosty Jarosławskiego, taka samo, jak uchylona decyzja, została wydana w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Jarosławiu w dniu 21 października 2014 r. pod nr ewid. [...], która, jak wykazała kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawierała braki oraz błędy uniemożliwiające dokonywanie w oparciu o nią zmian w ewidencji; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia całości materiału oraz uczynienie przez Sąd ustaleń, że będzie wystarczającym, by braki postępowania administracyjnego zostały usunięte jedynie przez organ II instancji, podczas gdy uchybienia stwierdzone w ramach postępowania wyjaśniającego winny zostać wyjaśnione przede wszystkim na pierwszym etapie postępowania, z uwagi na okoliczność, że mają one istotne znaczenie dla sprawy, stąd też należy sporządzić ponownie dokumentację geodezyjną, uwzględniającą zabudowanie przedmiotowej działki tak, by nie budziła ona żadnych wątpliwości, ponieważ ustalenia w zakresie charakteru działki [...] będą miały kluczowe znaczenie decydujące w ogóle o możliwości dokonania zmian w ewidencji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i stosownych przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, w postępowaniu tym mają zastosowanie nie tylko ogólne zasady i przepisy postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim szczególne przepisy dotyczące tego rodzaju postępowania uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wraz załącznikami do tego rozporządzenia. To przepisy szczególne regulują zasady wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków w tym rodzaje dokumentów mogących stanowić podstawę ich wprowadzenia, a także szczególne zasady sporządzania takich dokumentów jak operat. Tym samym, aby dokonać oceny poprawności prowadzonego postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków i sporządzonych w związku z tym postępowaniem dokumentów niezbędnym i zarazem koniecznym jest wskazanie przepisów szczególnych dotyczących ewidencji, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Oceny tej nie można bowiem dokonać wyłącznie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w okolicznościach faktycznych tej sprawy oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, bez wskazania jakie przepisy dotyczące postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków zostały naruszone powoduje, że tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę na następującą okoliczność, mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie powinna również zostać uchylona decyzja organu I instancji. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym obejmuje wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, zauważyć należy, że powołany art. 145 stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji, natomiast uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest na podstawie art. 135 powołanej ustawy. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu I instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji. To odwołanie do treści art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że chcąc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji konieczne jest objęciem zarzutem skargi kasacyjnej tego przepisu i wykazanie, że doszło do jego naruszenia. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczył naruszenia art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.