I OSK 2905/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., L. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 63/20 w sprawie ze skarg B. K., L. L. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 63/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi B. K., L. L. i J.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z: a) art. 24 ust. 1 pkt 1, ust. 2a, pkt 1 ppkt d, ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725) przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji, b) § 36, 37, 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 46 ust. 2 pkt 2 i § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), przez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie - a w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, - w konsekwencji przez uznanie, iż żądana zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać dokonana w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, - art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ppsa i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z: a) art. 12.1. i 11d.1. pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 721) oraz § 3 ust 1 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 25 poz. 130 (obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...]) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej akceptacji stanowiska organu polegającego na przyjęciu, iż zgodne z prawem jest przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości, będących własnością osób fizycznych w trybie powołanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i przepisów wykonawczych do niej; b) art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 pkt 7 i 8, § 19, 20, 23 i 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r., Nr 45 poz. 453 przez ich niezastosowanie oraz przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie w sposób sprzeczny z rzeczywistym stanem sprawy i zgromadzonymi dowodami, że punkty graniczne przedmiotowych działek zostały ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu drogi wojewódzkiej (znak pisma [...]), - art. 171 ppsa przez uznanie, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej wobec wniosku złożonego przez B. K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z [...] marca 2021 r. organ odwoławczy przedstawił obszerną odpowiedź na skargę kasacyjną, w której zawarł argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzucanie niezastosowania przez Sąd I instancji art. 24 ust. 1 pkt 1, ust. 2a, pkt 1 ppkt d, ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisów prawa materialnego oraz § 36, 37, 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 46 ust. 2 pkt 2 i § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (będących przepisami prawa materialnego), jako konsekwencja naruszenia art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ppsa, nie zmienia faktu przypisywania Sądowi naruszenia prawa materialnego w takiej postaci, która nie odpowiada sposobowi formułowania zarzutu kasacyjnego określonego w art. 174 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi bowiem, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skoro zaś zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia ustawowej formy to również przypisywanie Sądowi I instancji na podstawie tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów ppsa i kpa nie można uznać za skuteczne. W związku z tym wskazany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Z tego samego powodu nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ppsa i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 pkt 7 i 8, § 19, 20, 23 i 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, skoro także i w tym zakresie zarzucono niezastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego, co nie spełnia wymagań określonych w art. 174 pkt 1 ppsa. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozważań Sadu I instancji nie wynika stosowanie przez ten Sąd art. 12.1. i 11d.1. pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 3 ust 1 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Sąd nie mógł więc naruszyć wskazanych przepisów prawa w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, skoro ich nie stosował. W konsekwencji tego nie mógł więc naruszyć art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ppsa i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa powiązanych w zarzucie kasacyjnym z niezasadnie sformułowanym zarzutem naruszenia prawa materialnego. Także zarzut naruszenia § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mógł być przez Sąd naruszony, skoro przepis ten nie był przez Sąd stosowany. Przepis § 46 ust. 2 został przy tym uchylony z dniem 11 stycznia 2016 r. rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 2109), a zaskarżony wyrok został wydaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1, 3, 133 § 1, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 i 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z § 36, 37, 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów powołanego rozporządzenia z 29 marca 2001 r. również nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej poprzestano bowiem na stwierdzeniu, że naruszenie wskazanych przepisów powołanego rozporządzenia z 29 marca 2001 r., jako przepisów prawa materialnego, było skutkiem zaniechania wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. Tak określone naruszenie tych przepisów nie spełnia ustawowych wymagań określonych w art. 174 pkt 1 ppsa i nie jest również wystarczające do oceny, na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej tej części zarzutu skupiono się natomiast na interpretacji § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia 29 marca 2001 r., który nie obowiązuje już od 11 stycznia 2016 r. Rozważając zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 171 ppsa, stanowiącego, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd w żaden sposób nie nawiązał do art. 171 ppsa. Sąd powołał się natomiast na art. 105 kpa twierdząc, że sprawa w przedmiocie zmiany przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, od czasu wydania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2015 r. (w których odmówiono B. K. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]), uznanych za zgodne z prawem w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 963/15, zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było więc umorzenie postępowania administracyjnego po ustaleniu, że sprawa została załatwiona decyzją merytoryczną przez organ pierwszej instancji. Na tej podstawie Sąd I instancji ocenił, jako prawidłowe uznanie przez organ odwoławczy wydania przez Starostę [...] nowej decyzji z [...] stycznia 2019 r. w tej samej sprawie, bez wzruszenia poprzedniej z [...] kwietnia 2015 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2015 r., za stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności części decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W konsekwencji Sąd przyjął za słuszne uchylenie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] obrębu [...] , gmina [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w tym zakresie. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu naruszenia przez Sąd wskazanych przepisów prawa, tym samym nie podważono prawidłowości oceny Sądu co do zastosowania wskazanych przepisów prawa przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.