I OSK 329/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B.W. o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 659/20 oddalającego skargę B.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 659/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Od w/w wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zawarła wniosek o "wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 roku znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości do czasu prawomocności wyroku z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wskazała, że "Wykonanie postanowienia niewątpliwie może pociągnąć dla skarżących daleko idące skutki w postaci niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jakie są związane z dalszym etapem postępowania i wydawaniem dalszych decyzji wkraczających w sferę prawa własności skarżących." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 powołanego przepisu, jednak wyłącznie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi więc wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji lub postanowienia. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która - co należy jeszcze raz podkreślić - jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Dodatkowo o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z nich. Tak więc uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zatem z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też - jak przyjęto w judykaturze - wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. W niniejszej sprawie, skarżąca, w złożonym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie, domaga się wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Jednakże zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca nie wykazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, prócz samego żądania wstrzymania jego wykonania, nie zawiera żadnej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżąca ograniczyła się jedynie do przywołania treści jednej z przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania kwestionowanego aktu (postanowienie NSA z 27 października 2020 r., II OSK 2573/20 i powołane tam: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019 r., II OSK 3828/18, postanowienie z 26 września 2017 r., II OSK 2022/17, postanowienie z dna 6 października 2020 r., II OZ 703/20, postanowienie z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11). Odrębną kwestią, którą należy zaakcentować jest to, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W orzecznictwie przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie, których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 296). Wniosek o wstrzymanie wykonania złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy postanowienia wydanego w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, które nie podlega wykonaniu. Nie przyznaje ono bowiem stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu. Postanowienie SKO należy do kategorii rozstrzygnięć opiniujących, w których wyrażane jest stanowisko uprawnionego organu, co do możliwości podjęcia przez inny organ dalszych działań (w tej sprawie podziału nieruchomości). Postanowienie takie nie powoduje konsekwencji, które należałoby postrzegać jako rodzących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 1 grudnia 2011, I OZ 967/11). Z swojej istoty postanowienia jako akty procesowe wydawane w toku postępowania administracyjnego nie są aktami kończącymi postępowanie w danej sprawie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji