I OSK 3129/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F., I. B., L. B. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/23 w sprawie ze skargi M. F., I. B., L. B. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 czerwca 2023 r. nr DN.gn.625.92.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/23 oddalił skargę M. F., I. B., L. B. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2023 r. nr DN.gn.625.92.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 23 maja 2022 r. znak: N-V.7533.6.1.2021, którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z 20 września 1951 r. znak RU/IV/41/51 w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność M. F. Minister wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), w której w art. 2 ust. 2 wskazano, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Ustalając spełnienie przesłanek z art. 2 ww. ustawy organ II instancji ustalił, że datą doręczenia w/w. orzeczenia jest [...] 1951 r. tj. 30 dzień po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] 1967 r. Nr [...] w którym orzeczenie zostało ogłoszone pod poz. [...] (§ 5 rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. (D.U. Nr 37, poz. 271), oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Z kolei wszczęcie postępowania, na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. nastąpiło w dacie wpłynięcia wniosku do organu tj. 3 marca 2021 r. W związku z tym od daty ogłoszenia/doręczenia do daty złożenia wniosku upłynęło ponad 30 lat, co uzasadnia umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne, gdyż ustawodawca w ustawie nowelizującej nie przewidział żadnych wyjątków od jej stosowania, a organ nie mógł pominąć nowych regulacji wynikających z tej ustawy. Co do niezgodności tej ustawy z Konstytucją organ stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem aktów normatywnych - tę kompetencję posiada Trybunał Konstytucyjny. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. F., M. C., L. B., I. B. (dalej jako: skarżący, skarżący kasacyjnie). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako: ustawa nowelizująca), której art. 2 pkt 2 (prawidłowo powinno być art. 2 ust. 2 – dop. NSA) stanowi, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. W tej sprawie orzeczeniem administracyjnym z 20 września 1951 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w Ś., a wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 3 marca 2019 r. (winno być 3 marca 2021 r. – dop. NSA). Został on więc złożony po ponad 70 latach od daty publikacji orzeczenia wywłaszczeniowego, a tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle przepisu art. 158 § 3 k.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Sąd I instancji wskazał, że celem ustawy nowelizującej było dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, stwierdzającego niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, którego motywy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczono. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T.K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99). Odnosząc się do wskazanych w skardze norm konstytucyjnych Sąd I instancji podniósł, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Odnosząc się do zasady lex retro non agit Sąd I instancji ocenił, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Powoływanie się po ponad 60-ciu latach na brak dokumentów związanych z ww. nacjonalizacją – stanowi nadużycie prawa. Powoływanie się przez stronę skarżącą na brak dokumentów potwierdzających doręczenie ww. orzeczenia jej poprzednikowi prawnemu w świetle przepisów dot. terminów archiwizacji nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie z tej okoliczności pozytywnych dla strony skutków prawnych jest zatem chybione. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że co najmniej od 4 czerwca 1989 r. nie było żadnych przeszkód natury prawnej aby skarżący podjęli inicjatywę i złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności. Ponadto wskazano, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), stąd w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Wyjaśnić przy tym w tym miejscu należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a więc naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednakże wskazane w zarzucie przepisy, poza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mają charakter materialnoprawny. Jednakże pomimo wadliwej konstrukcji analizowanego zarzutu jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest możliwe i nie skutkuje bezprzedmiotowością skargi. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. Poza sporem jest więc to, że kwestionowane przez skarżących orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z 20 września 1951 r. znak RU/IV/4/41/51 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi Ś., zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] 1967 r. Nr [...], poz. [...], a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności zostało wszczęte 3 marca 2021 r., czyli po upływie trzydziestu lat od ogłoszenia ww. orzeczenia i nie zakończono go przed wejściem ustawy nowelizującej. Słusznie uznano, iż taka sytuacja podlega regulacji przepisu przejściowego, jakim jest art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii procesowych stwierdzić należało, że organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody Podkarpackiego był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skuteczny. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się natomiast przede wszystkim wokół zagadnienia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa wobec kwestionowanej przez skarżących konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Problematyka ta była już niejednokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych orzeczeniach wskazywał m.in., że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (por. np. wyroki: z 17 grudnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 564/24 i I OSK 107/24; z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 88/24; z 24 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2765/23; z 17 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2597/23; z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23; z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1545/23; z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 757/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w ww. wyrokach. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, iż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania będące natomiast w toku podlegają zaś regulacji przepisu przejściowego, jakim jest kwestionowany przez skarżących przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania nadzorcze, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem 16 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Ponadto zasadnie Sąd I instancji podparł się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. Wskazano tam, iż konieczne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Dostrzegając natomiast, że omawiany przepis nie był poddany kontroli trybunalskiej, słusznie nawiązano w zaskarżonym wyroku również do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Wskazać też trzeba, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum – przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego, co słusznie zauważył także Sąd I instancji, odwołując się do instytucji zasiedzenia, przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkowniku o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, przedawnienia roszczenia wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych, przedawnienia karalności. Również w prawie administracyjnym ustawodawca ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie jak np. w obowiązującym od 1 stycznia 1992 r. przepisie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z ustawą zasadniczą. W jego wyroku z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98 wskazano, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. Ponadto Trybunał wskazał, iż ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). Co przy tym istotne, powołane w tym miejscu regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W skardze kasacyjnej podniesiono również kwestię zaskoczenia skarżących, którzy "przez okres ponad roku prowadzili postępowanie administracyjne (...) i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa..." uniemożliwiającej merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bo powodującej konieczność umorzenia postępowania. Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, iż co najmniej od wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych (nawet jeżeli w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy). Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia można było skutecznie wnosić już po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r., co również podniósł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jeżeli natomiast zdaniem skarżących postępowanie toczyło się zbyt wolno, to mieli oni prawo podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Oczywiście, odnośnie spraw będących w toku, niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Na to zagadnienie zwrócono również uwagę w uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywiódł, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje. Przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Powyższe wskazuje, że wprowadzenie terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, do którego to wniosku słusznie doszedł także Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę. Z tych wszystkich względów uznać należało, że zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie jest zasadny. Tak samo nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Artykułu 1 protokołu nr 1 nie można interpretować w sposób, wskazujący, że nakłada on na państwa ogólny obowiązek zwrotu własności przejętej przez nie w okresie przed ratyfikacją konwencji. Przepis ten nie ogranicza również swobody państw w określaniu treści ustaw o zwrocie własności lub odszkodowaniach. Państwa mają swobodę wyboru warunków, w jakich zgadzają się przywrócić prawa majątkowe byłych właścicieli, a konwencja nie nakłada na nich obowiązku zapewnienia naprawienia krzywd lub szkód spowodowanych w okresie sprzed ratyfikacji konwencji. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy decyzji wydanej w 1951 r. Wprowadzenie regulacji prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie pozbawiało skarżących praw właścicielskich do określonego mienia, a jedynie zmieniało sposób rozpatrzenia spraw związanych z kwestionowaniem legalności pozbawienia tego mienia ich poprzednika prawnego, a co (dodatkowo) miało miejsce kilkadziesiąt lat temu. Spowodowany w związku z tym brak możliwości uzyskania przez skarżących decyzji merytorycznej, która – w przypadku uwzględnienia wniosku stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, orzekającego o odszkodowaniu za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu niejednokrotnie prowadzi do utraty prawa własności, gdy wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych, czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Jest to konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności, na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (terminu). Trafnie odnotował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać na podstawie art. 145a k.p.a. wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego, należało uznać, że postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.