I OSK 2596/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2795/22 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 października 2022 r. znak DN.gn.625.244.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2023 r. oddalił skargę Z. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 października 2022 r. nr DN.gn.625.244.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 października 2021 r. znak WS-III.7515.2.52.2020.MK, którą na podstawie art. 105 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej jako: ustawa nowelizująca, ustawa zmieniająca) umorzono postępowanie z wniosku Z.T. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (dalej jako: Prezydium) z 5 października 1956 r. znak PZR.19-IId/15/1/56 w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej do G. K. (pkt [...] część [...] orzeczenia). Wskazanym orzeczeniem Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 933 ha, położonych we wsi Ł., pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, zaś zgodnie z jej art. 2 ust. 2 postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno jednak znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Wojewoda nie poczynił wprawdzie żadnych rozważań dotyczących zasadności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jednak analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa zmieniająca. W orzeczeniu Prezydium z 5 października 1956 r. czytamy, że miało ono zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały ówczesne przepisy. Minister zauważył, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jednakże nie pozwala na zanegowanie faktu jego ogłoszenia, za czym przemawiać ma fakt, iż Prezydium wydało w dniu 10 listopada 1960 r. orzeczenie znak: RI.V-110/169/60, mocą którego uchyliło orzeczenie z 5 października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili do wsi Ł. i objęli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, że orzeczenie z 5 października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną orzeczenia z 10 listopada 1960 r., przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych, tj. takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (por. art. 73 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi Ł. wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności. Co więcej, orzeczenie z 5 października 1956 r. zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z 5 października 1956 r. znak: G.Z.R.19.II.D/15/1/56. Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Skoro więc orzeczenie z 5 października 1956 r. zostało ogłoszone, zaś wniosek z 9 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności części tego orzeczenia (który wpłynął do Wojewody w dniu 16 grudnia 2020 r.) nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium (w zaskarżonej części) na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister zauważył, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją RP. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 października 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. T. (dalej jako: skarżąca, skarżąca kasacyjnie). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że dokonano z dniem 16 września 2021 r. zmianę art. 156 § 2 k.p.a. i dodano do art. 158 k.p.a. § 3, co miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji w pełni zaakceptował wywody Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Stwierdzono, że na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, przywołując określone przykłady. Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z cytowanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 46/13. Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie ww. regulacji, stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącą, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt 46/13 potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od daty wydania tego wyroku, tj. od 12 maja 2015 r. istniało duże prawdopodobieństwo ustawowego ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Natomiast wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu 16 grudnia 2020 r., a zatem po ponad 64 latach od wydania tego orzeczenia i po około 62 latach od jego ogłoszenia, co powoduje, że wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra, że materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie orzeczenia Prezydium faktycznie miało miejsce i stało się ostateczne. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Odnosząc się do zasady lex retro non agit zauważono, że również na gruncie procedury administracyjnej doznaje ona pewnych wyjątków. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności. W ocenie Sądu I instancji, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Ponadto wskazano na zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich sprawę o sygn. akt 2/22 dotyczącą stwierdzenia, że art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczący przyjętego rozwiązania intertemporalnego), zaś w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono: a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, b) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 5 października 1956 r., znak: PZR.19-IId/15/1/56 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Odpowiadając na skargą kasacyjną Nadleśnictwo [...] poparło stanowisko Ministra zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oraz nie sprzeciwiło się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Problematyka zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co jest zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki: z 17 grudnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 564/24 i I OSK 107/24; z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 88/24; z 24 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2765/23; z 17 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2597/23; z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23; z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1545/23; z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 757/23). Stanowisko w nich wyrażone sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie. Przed oceną prawną sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wyjaśnić, że wbrew jej treści nie były one oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powiązano z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w dalszej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które mają charakter materialny. Dlatego przyjęto, iż przedmiotowa skarga kasacyjna zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Jednakże pomimo wadliwej konstrukcji opisanego zarzutu, jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest możliwe i nie skutkuje bezprzedmiotowością skargi. Przechodząc do szczegółowej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich zasadność mogłaby potencjalnie przesądzać o prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co miałoby wpływ na ocenę zarzutów materialnoprawnych. Ustosunkowując się więc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie b) skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała okoliczności, w oparciu o które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia organów administracyjnych, iż kwestionowane orzeczenie Prezydium zostało prawidłowo – na podstawie obowiązujących wówczas przepisów – ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie i stało się ostateczne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Nie ma przy tym żadnych przeciwskazań do jego stosowania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1545/23). Kwestionowane orzeczenie Prezydium zostało później częściowo uchylone wskutek działań podejmowanych przez właścicieli, którzy powrócili na teren wsi Ł., a także skutkowało nowym wpisem w księdze wieczystej. W tej sytuacji, mimo niemożliwości przeprowadzenia dowodu na okoliczność daty ogłoszenia tegoż orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (czego powodem był upływ czasu), wobec braku dowodów przeciwnych, organ na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.c. prawidłowo ustalił, że orzeczenie zostało ogłoszone przed wrześniem 1964 r., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ponadto argumentację wyrażoną w wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 4055/16, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 718/12). Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje zatem za podstawę dla dalszej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku stan faktyczny przyjęty również przez Sąd I instancji, w świetle którego orzeczenie z dnia 5 października 1956 r. doręczone zostało przed 5 kwietnia 1958 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który do organu wpłynął 16 grudnia 2020 r., złożony został po upływie 30 lat od daty jego doręczenia. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu objętego punktem a) petitum skargi kasacyjnej zacząć trzeba od tego, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody Małopolskiego był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skuteczny. Odnośnie do problematyki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa wobec kwestionowanej przez skarżącą konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to w powołanych na wstępie orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, iż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania będące natomiast w toku podlegają zaś regulacji przepisu przejściowego, jakim jest kwestionowany przez skarżącą przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania nadzorcze, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem 16 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Ponadto zasadnie Sąd I instancji podparł się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. Wskazano tam, iż konieczne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Omawiany przepis nie był dotychczas poddany kontroli trybunalskiej, stąd dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o jego zgodność z Konstytucją RP, istotne są treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które reguluje przepis, którego zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana. I tak w wyroku z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Ponadto czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum – przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego, co słusznie zauważył także Sąd I instancji, odwołując się do instytucji zasiedzenia, przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkowniku o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, przedawnienia roszczenia wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych, przedawnienia karalności. Również w prawie administracyjnym ustawodawca ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie jak np. w obowiązującym od 1 stycznia 1992 r. przepisie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z ustawą zasadniczą. W jego wyroku z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98 wskazano, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. Ponadto Trybunał wskazał, iż ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). Co przy tym istotne, powołane w tym miejscu regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W skardze kasacyjnej podniesiono również kwestię zaskoczenia skarżącej, która "została w sposób nagły i niespodziewany pozbawiona bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości jej poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości...". Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, iż co najmniej od wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych (nawet jeżeli w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy). Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia można było skutecznie wnosić już po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r., co zresztą autor skargi kasacyjnej dostrzega. Jeżeli natomiast zdaniem skarżącej postępowanie toczyło się zbyt wolno, to miała ona prawo podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Oczywiście, odnośnie spraw będących w toku, niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Na to zagadnienie zwrócono również uwagę w uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywiódł, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje. Przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Powyższe wskazuje, że wprowadzenie terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, do którego to wniosku słusznie doszedł także Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę. Z tych wszystkich względów uznać należało, że zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie jest zasadny. Tak samo nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Artykułu 1 protokołu nr 1 nie można interpretować w sposób, wskazujący, że nakłada on na państwa ogólny obowiązek zwrotu własności przejętej przez nie w okresie przed ratyfikacją konwencji. Przepis ten nie ogranicza również swobody państw w określaniu treści ustaw o zwrocie własności lub odszkodowaniach. Państwa mają swobodę wyboru warunków, w jakich zgadzają się przywrócić prawa majątkowe byłych właścicieli, a konwencja nie nakłada na nich obowiązku zapewnienia naprawienia krzywd lub szkód spowodowanych w okresie sprzed ratyfikacji konwencji. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy decyzji wydanej w 1956 r. Wprowadzenie regulacji prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie pozbawiało skarżących praw właścicielskich do określonego mienia, a jedynie zmieniało sposób rozpatrzenia spraw związanych z kwestionowaniem legalności pozbawienia tego mienia ich poprzednika prawnego, a co (dodatkowo) miało miejsce kilkadziesiąt lat temu. Spowodowany w związku z tym brak możliwości uzyskania przez skarżących decyzji merytorycznej, która – w przypadku uwzględnienia wniosku stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, orzekającego o odszkodowaniu za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu niejednokrotnie prowadzi do utraty prawa własności, gdy wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych, czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Jest to konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności, na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (terminu). Trafnie odnotował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać na podstawie art. 145a k.p.a. wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego, należało uznać, że postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.