I OSK 792/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 948/23 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2023 r., nr DN.gn.625.210.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r o sygn. akt I SA/Wa 948/23 oddalił skargę P. C. ( dalej: "Strona" "Skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2023 r. nr DN.gn.625.210.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C. zaskarżając go w całości i zarzucając: a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie) z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, b. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia 22 września 1956 r., znak: L.Rol.U-l/Og/c/34/56 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gminie katastralnej [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w B., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 1. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż zmiana ta miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnej wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku. Brak bowiem możliwości zakończenia toczących się postępowań administracyjnych bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego. Obecnie Skarżący jest karany za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez okres blisko 4 lat rozpoznać ostatecznie złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawarte w Konstytucji zasadny zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaznaczono, że kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie PPRN w A. z dnia 22 września 1956 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednicy prawni Skarżącego zostali pozbawieni prawa własności. Strona podniosła, że przepis art. 2 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej narusza przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący przez okres prawie 4 lat prowadził postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie miał jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania jego sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż jego wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia w dniu 11 sierpnia 2021 r. Ustawa ta została uchwalona po zarządzeniu reasumpcji głosowania przez Marszałek Sejmu odnośnie uchwały Sejmu, którą przegłosowano przerwę w obradach Sejmu. Wskazano, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. W stanie faktycznym sprawy Skarżący domagał się stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia 22 września 1956 r., znak: L.Rol.U-l/Og/c/34/56, zostało wydane z rażącym naruszeniem wówczas obwiązującego prawa. Skarżący skorzystał z dostępnych środków prawnych i na drodze administracyjnej (następnie sądowej) zamierzał dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy państwowej, które w 1956 r. wydały orzeczenie pozbawiające jego poprzedników prawnych własności nieruchomości w miejscowości [...], które to orzeczenie rażąco naruszało wówczas obowiązujące przepisy prawa. Poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, Skarżący został w sposób nagły niespodziewany pozbawiony bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznali w przeszłości jego poprzednicy prawni za niezgodnie z prawem pozbawienie ich własności. Prejudykatem w rozumieniu art. 4171 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego w sprawach o odszkodowanie za mienie przejęte po II wojnie światowej przez ówczesne władze PRL na mocy decyzji administracyjnej jest stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem w przypadku wystąpienia przez Skarżącego do sądu cywilnego z pozwem o odszkodowanie za mienie jego poprzedników prawnych w [...], które zostało przejęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia 22 września 1956 r., znak: L.Rol.U-l/Og/c/34/56 bez uprzedniego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w stosunku do poprzedników prawnych Skarżącego lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, skutkowało będzie oddaleniem powództwa bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Całkowite zamknięcie drogi sądowej w danej sprawie naruszałoby jednak istotę prawa do sądu i stąd w świetle komentowanego przepisu jest ono niedopuszczalne. Zauważono, że Polska po ratyfikacji Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w oparciu o art. 1 Protokołu nr 1 zobowiązana jest do stosowania pozytywnych obowiązków w postępowaniach odszkodowawczych wynikających z wadliwych decyzji administracyjnych na podstawie których Państwo po II wojnie światowej przejmowało mienie osób fizycznych. umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie będącego w toku od ponad 4 lat należy traktować za naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Według Strony w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i nie stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Podniesiono nadto, iż decyzja Ministra narusza także art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z dnia 22 września 1956 r., znak: L.Rol.U-l/Og/c/34/56 upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Mając na uwadze materię jakiej dotyczy orzeczenie PPRN w A. z dnia 22 września 1956 r. odnośnie daty doręczenia orzeczenia nie można opierać się na domniemanej dacie doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Ministra, iż datą doręczenia ww. orzeczenia jest najpóźniej 8 listopada 1956 r, kiedy to doszło do przekazania orzeczenia do Sądu Powiatowego w A. Twierdzenia tego w żadnym bądź razie nie uzasadniają dywagacje Ministra, że nie ma podstaw do podważania działań ówczesnych władz i zakładać, iż funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Twierdzenie to można zestawić chociażby z samym orzeczeniem PPRN w A. z dnia 22 września 1956 r., które zostało wydane z rażącym naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, tak, że orzeczenia te są obecnie eliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzanie ich nieważności. Uszło uwadze Ministra to, iż przedmiotowe orzeczenie było wykonywane przez ten sam organ administracji który je wydał, a mianowicie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. Trudno zatem zakładać, aby ten sam organ, który wydał orzeczenie o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa, nie doprowadził do jego wykonania poprzez wpis prawa własności tych nieruchomości w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa. Nie sposób zatem przyjąć za zasadne twierdzeń Ministra w przedmiocie tego, że skoro orzeczenie PPRN w C. z dnia 05 października 1956 r. zostało wykonane, to musiało być wcześniej skutecznie doręczone. Organ administracji wykonał bowiem to orzeczenie wyłącznie dlatego, że przysługiwał mu atrybut władzy publicznej, a poprzedni właściciele tych nieruchomości nie mogli się sprzeciwić w żaden sposób tym działaniom, które zmierzały do ujawnienia prawa własności ich nieruchomości na rzecz Państwa, gdyż zostali pod przymusem przepędzeni przez ówczesne Państwo ze swoich rdzennych ziem, na Ziemie Zachodnie w tamach Akcji "Wisła" w 1947 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Tytułem wstępu zauważyć należy, że przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnotować należy, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzuty te rozpoznane zostaną po rozpoznaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutu objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. dnia 22 września 1956 r., znak: L.Rol.U-1/Og/c/34/56 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gminie katastralne [...] stanowiło podstawę wpisu Państwowego Funduszu Ziemi , jako organu reprezentującego Skarb Państwa w księdze wieczystej w dniu 1 kwietna 1957 r. W aktach sprawy znajduje się nadto kopia ww orzeczenia złożona do Sądu Powiatowego w A. w związku z postępowaniem o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – na orzeczeniu znajduje się prezentata Sądu z datą 8 listopada 1956 r. Podzielić należy stanowisko WSA, iż powyższe okoliczności pozwalają przyjąć, iż skoro w następstwie wydania orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, to uznać należy, że sąd wieczystoksięgowy musiał otrzymać ostateczne orzeczenie, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Skoro Państwowy Fundusz Ziemi jako organ reprezentujący Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel 1 kwietnia 1957 r. to najpóźniej w tej dacie orzeczenie wywołało skutki prawne. Trzeba zaznaczyć, iż to sąd ( a nie organ wydający orzeczenie) dokonywał wpisu do księgi wieczystej po zbadaniu wniosku i dołączonych do niego dokumentów. Ponadto w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym kto z określonego skutku wywodzi skutki prawne ( patrz. np wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 o sygn. akt I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r. o sygn. I OSK 1252/14 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, iż dla wydania decyzji na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. istotne jest ustalenie czy upłynęło 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia do obrotu prawnego o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, iż od tego momentu upłynęło 30 lat. Podnoszony w skardze kasacyjnej brak dowodu publikacji przedmiotowego orzeczenia, po upływie ponad 60 lat, w sytuacji gdy na podstawie tego orzeczenia dokonano wpisu do księgi wieczystej, nie podważa prawidłowości ustaleń organów. W sprawie nie ma wątpliwości, iż orzeczenie to stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej. Wobec argumentacji Skarżącego kasacyjnie podkreślić też trzeba, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone jedynie wobec ostatecznego aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Ustalenie w toku postępowania, że podanie o stwierdzenie nieważności dotyczy orzeczenia, które w ogóle nie weszło do obrotu prawnego rodziłoby po stronie organu obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), postępowanie to bowiem stałoby się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Nietrafnie zatem skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w podnoszonych wątpliwościach, co do wejścia orzeczenia z 22 września 1956 r. do obrotu prawnego. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia z 22 września 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gminie [...], upłynęło już ponad 30 lat. Należy przyjąć, orzeczenie z 22 września 1956 r. zostało doręczone (ogłoszone) przed 8 listopada 1956 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który wpłynął do organu 15 września 2017 r. złożony został po upływie 30 lat od daty jego doręczenia. Odnosząc się do zasadności zarzutu objętego punktem a) petitum skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491 - dalej: "ustawy nowelizującej k.p.a.") w tym zgodności tego przepisu z normami rangi konstytucyjnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w licznych wyrokach m.in. z 21 lutego 2024 r. o sygn. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. o sygn. I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r. o sygn. I OSK 2298/22, 7 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 2475/22, 7 maja 2025 r. o sygn. akt I OSK 1760/23, 7 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 2302/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym mniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i przyjmuje za własne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 , który to wyrok legł u podstaw wprowadzenia regulacji zawartej w art. 2 ust.2 ustawy nowelizującej k.p.a., zauważył potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Tym samym potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19). Trzeba zauważyć, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm. - "u.g.n.r."). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W wyroku dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. też wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. też wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności tej regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie uznaje, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna, doprowadziła także do zamierzonych skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Nie stanowi ona także nadmiernego ograniczenia dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Należy wskazać przy tym, że ograniczenie w możliwości wszczynania postępowania i stwierdzania nieważności zostało wprowadzone ustawą z 2021 r., zatem po okresie 30 lat od zmian ustrojowych, jakie miały miejsce po okresie PRL. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem. W odniesieniu do wprowadzonej regulacji nie można jednak stwierdzić, że została wprowadzona z zaskoczenia, skoro wyrok TK wskazujący na konieczność modyfikacji istniejących rozwiązań został wydany 12 maja 2015 r. Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Także i w tym aspekcie nie można mówić o oczywistej niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją. Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez Skarżącego decyzji merytorycznej, a która - w przypadku uwzględnienia ich wniosku - stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzedników prawnych Skarżącego (art. 4171 § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, jak wskazano wyżej, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m.in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie. Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu obywateli. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Chybiony okazał się także zarzut odnoszący się do niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według Skarżącego - jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1956 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że o ile ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucji w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w którym przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.