I OSK 3128/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2017 r. znak DZ.WPA-1.4241.144.2017.2.KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2017 r. znak DZ.WPA-1.4241.144.2017.2.KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją GDDKiA, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 czerwca 2017 r., odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 78 w Tarnowskich Górach do działek nr: [...], [...], [...] i [...] obręb 0007 Stare Tarnowice w związku z planowaną zmianą sposobu zagospodarowania i użytkowania na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (budowa obiektu usługowo-handlowego). Organ wskazał, że drogę krajową nr 78 zakwalifikowano zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu. W tej sprawie, zdaniem organu, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 78 w km 74+640 (strona lewa) do działki drogowej na działkach nr [...] i nr [...] po jego przebudowie do parametrów zjazdu publicznego – i dalej poprzez ww. drogę wewnętrzną do działki nr [...], na której ustanowiona jest nieodpłatna i nieograniczona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr [...], [...], [...] i [...]. Na tym odcinku drogi krajowej nr 78 występuje duże natężenie ruchu drogowego, tymczasem każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu decyzja ma charakter uznaniowy. Przepisy szczególne wyznaczają szczegółowe warunki lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, zgodnie z którymi bezpieczeństwo jest jednym z podstawowych i najważniejszych warunków udzielenia zgody na wykonanie takich zjazdów i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Dostęp nieruchomości do drogi publicznej nie musi być zapewniony przez zjazd publiczny. Działki skarżącego posiadają dostęp do drogi, jednak w innym miejscu niż wnioskuje skarżący. Na przeszkodzie wskazanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu stało również położenie w niedalekiej odległości innego zjazdu (w km 74+640 – strona lewa), których jednoczesne funkcjonowanie niewątpliwie miałoby negatywny wpływ zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i ograniczałoby jego płynność. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, iż sformułowanie "brak innej możliwości dojazdu" jest znaczeniowo tożsame z brakiem jakiejkolwiek możliwości dojazdu i nie obejmuje ono sytuacji, w której dojazd do drogi publicznej miałby być wykonywany w sposób powodujący znaczne niedogodności dla właścicieli oraz użytkowników nieruchomości bezpośrednio przylegającej do pasa drogowego drogi o klasie GP, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do wydania przez Organ decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 78; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że Organ, wydając zaskarżoną decyzję, przekroczył granice uznania administracyjnego wyznaczonego ustawą, a za razem nieprawidłowo, tj. niewyczerpująco i oględnie rozpatrzył okoliczności faktyczne sprawy, całkowicie ignorując okoliczność, iż Skarżący zgłosił Organowi zamiar wykorzystania przyszłego zjazdu do celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą a nie do celów indywidualnych, a także, że dostęp do drogi publicznej z nieruchomości Skarżącego z wykorzystaniem istniejącej służebności przejazdu nie zapewnia innej możliwości wykorzystania go przez Skarżącego oraz jego klientów, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Organu; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym brak przedstawienia wykładni pojęcia braku możliwości i uzasadnienia dla wykorzystania istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi publicznej i odniesienia jej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie przez uchylenie zaskrzonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Podczas rozprawy pełnomocnik organu złożył wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Kolejno wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, dalej "ustawa o drogach publicznych") ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pojawia się w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych, co jest też zwane luzem decyzyjnym. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983r.; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 707). Generalną zasadą, którą winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 k.p.a. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, sądy administracyjne kontrolując decyzje tego rodzaju badają jedynie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych k.p.a. oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sąd bada również, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów (indywidualnego i publicznego) wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji wydawanej w ramach upoważnienia do uznania. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W świetle art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – kształtujących podstawy prawne wydania zaskarżonego do Sądu I instancji indywidualnego aktu administracyjnego – budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisy powyższe odsyłają zatem do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi dla oceny, czy planowany przez stronę zjazd jest w określonych warunkach dopuszczalny. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D, L lub Z do obsługi przyległych nieruchomości. Przepis § 55 ust. 1 pkt 3 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia definiuje zjazd publiczny jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Cytowana regulacja § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia odnosi się zarówno do zjazdów indywidualnych, jak i publicznych, a zatem charakter zamierzonego przez skarżącego zjazdu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wskazuje, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, a z taką drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L lub Z do obsługi przyległych nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich bądź wykorzystanie zjazdu już istniejącego (nawet poprzez jego odpowiednie dostosowanie). Skoro organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały ustalenia, że możliwa jest obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 78 w km 74+640 (strona lewa) do działki drogowej na działkach nr [...] i nr [...] po jego przebudowie do parametrów zjazdu publicznego – i dalej poprzez ww. drogę wewnętrzną do działki nr [...], na której ustanowiona jest nieodpłatna i nieograniczona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr [...], [...], [...] i [...], a skarga kasacyjna nie zawiera podstaw pozwalających na podważenie tego ustalenia, to zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest całkowicie bezpodstawny. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jednoznacznie uzależnia bowiem wyjątkowe usytuowanie zjazdu z drogi publicznej klasy GP od stwierdzenia, że brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L. Słusznie uznał zatem Sąd I instancji, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy wymagał od nich zastosowania powołanych wyżej przepisów, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego i wydanie zgody na lokalizację objętego wnioskiem zjazdu. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Zasadnie uznano, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że droga krajowa nr 78 jest drogą klasy GP. Ponadto jak wykazano, skarżący ma możliwość zorganizowania zjazdu w inny niż wnioskowany sposób. Trafnie zatem organ uznał, że wykonanie zjazdu spowodowałoby brak wymaganego poziomu bezpieczeństwa na drodze nr 78 w pobliżu zjazdu. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. W tym stanie rzeczy bezpodstawne są zarzuty prawa materialnego i procesowego, a skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o treść art. 204 § 1 p.p.s.a.