I OSK 3117/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2144/14 w sprawie ze skargi E. P. i B. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. P. kwotę 640 zł (sześćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2144/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P. i B.P.-T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego, decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną – ulicę [...] w Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 84 m², w obrębie [...], z uwagi na wygaśnięcie roszczenia. W podstawie prawnej organ powołał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z którego wynika, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Po rozpatrzeniu odwołania E.P. i B. P.-D. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty i odmówił uwzględnienia wniosku o odszkodowanie. W uzasadnieniu organ wskazał: Termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być ani na wniosek strony, ani z urzędu, przedłużany, skracany bądź przywracany. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J.P., wniosek zaś o przyznanie odszkodowania za powyższą nieruchomość w terminie przewidzianym przez ww. art. 73 ust. 4 złożyła w dniu 22 grudnia 2005 r. W.P., wskazując w nagłówku pisma J. i W.P., jednakże wniosek podpisany był wyłącznie przez nią. J.P., właściciel spornej nieruchomości, zmarł 30 sierpnia 2005 r., spadek zaś po nim nabyły żona W.C.P. oraz córki E.M.P. i B. P.-T. po 1/3 części każda z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-Z. z dnia [...] lutego 2010 r., [...]), zatem 22 grudnia 2005 r. uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie pomimo braku wówczas w obrocie prawnym postanowienia o nabyciu spadku po J.P., były W. P., E. P. oraz B. P.-D., natomiast z treści wniosku wynika, że W.P. działała we własnym imieniu, nie wspomniała o roszczeniach córek, o czym świadczy chociażby tylko jeden podpis na wniosku oraz fakt, że w aktach brak jest stosownych pełnomocnictw, upoważniających ją do występowania w imieniu córek. E.P. oraz B. P.-D. swój wniosek o odszkodowanie złożyły osobno do Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego [...] czerwca 2011 r., czyli po terminie określonym przepisami. W ich świetle złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Wygaśnięcie roszczenia o odszkodowania z uwagi na upływ terminu musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, a nie umorzeniem postępowania. Na skutek skargi E.P. i B. P.-D., w której stwierdziły, że matka działała w imieniu wszystkich współwłaścicieli, a organ wiedząc o spadkobiercach nie zażądał pełnomocnictw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 140/12, oddalił skargę. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12, a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd podkreślił: Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd właściwie zrozumiały przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia – art. 73 wskazanej na wstępie ustawy, bowiem z jego ust. 4 wynika, że postępowanie o odszkodowanie może być wszczęte tylko na wniosek właściciela, a przy współwłasności każdy ma swoje własne roszczenie, zatem w razie śmierci właściciela każdy ze spadkobierców jest uprawniony do dochodzenia nowego roszczenia. Jednak w sprawie wyjaśnienia wymagała kwestia czy wniosek z [...] grudnia 2005 r. wszczął postępowanie o odszkodowanie przysługującego tylko W. P., a wniosek skarżących z [...] maja 2011 r. odrębne, tylko ich dotyczące. Materiał dowodowy sprawy nie był na tyle kompletny, aby można było właściwie ocenić kwestię zachowania terminu. W celu ustalenia czy wniosek z [...] maja 2011 r. stanowi kontynuację wniosku z [...] grudnia 2005 r. konieczne będzie uwzględnienie całej dokumentacji sprawy (w tym dot. załatwienia wniosku J.P. z [...] grudnia 2005 r.). Istotny też będzie fakt, kiedy organ dowiedział się o śmierci właściciela. Działania organu muszą być rozpatrzone w świetle art. 9 k.p.a. Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się wykładnią prawa i wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r., dopuścił dowód z akt administracyjnych – postępowania wszczętego na wniosek z [...] grudnia 2005 r. i wskazał: Z akt wynika, że wniosek z [...] grudnia 2005 r., podpisany przez W.P., w nagłówku wymieniający również J.P., adresowany do Starosty Powiatowego w Ożarowie Mazowieckim, został złożony początkowo w organie niewłaściwym, tj. w Urzędzie Miasta i Gminy w L., Burmistrz L. zaś, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., przekazał ten wniosek, zgodnie z właściwością, Staroście Warszawskiemu Zachodniemu. Organ ten, postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2006 r., zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji potwierdzającej przejście własności gruntu pod drogą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. O śmierci J.P. Starosta Warszawski Zachodni został powiadomiony poprzez złożenie postanowienia spadkowego z dnia [...] lutego 2010 r. [...], wydanego przez Sąd Rejonowy dla W.-Z., którego odpis został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez pracownika Powiatu [...] marca 2011 r. Pismem z [...] maja 2011 r. E.P. i B. P.-D. zostały powiadomione przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, że wobec powyższych okoliczności, w tym wobec braku wniosku z ich strony, nie są one stroną postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. Pierwsza decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2011 r. [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz W.P., została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego (decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.) z powodu wydania jej bez uprzedniego podjęcia postępowania, zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Następna decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz W.P. w kwocie 15.008 zł, stała się już ostateczna z dniem 31 sierpnia 2012 r. Wniosek z [...] grudnia 2005 r. trafił do organu właściwego – Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego – dopiero w dniu 26 stycznia 2006 r. Wprawdzie przed zawieszeniem postępowania, które nastąpiło [...] sierpnia 2006 r., Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego powinien wyjaśnić, od kogo w istocie pochodzi wniosek z [...] grudnia 2005 r., czyli wezwać osobę wymienioną we wniosku, która go nie podpisała – J. P. – do złożenia podpisu lub W. P. do złożenia pełnomocnictwa (art. 64 § 2 i art. 33 § 2 i 3 k.p.a.), wówczas być może uzyskałby wcześniej, niż w marcu 2011 r. informację o śmierci J. P., tyle tylko, że ów błąd organu, w ocenie Sądu, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Skutkiem dowiedzenia się przez organ o śmierci J. P., która nastąpiła 30 sierpnia 2005 r., byłby obowiązek poinformowania W. P. o tym, że wniosek o odszkodowanie powinni złożyć również pozostali jego spadkobiercy (art. 9 k.p.a.). Innych spadkobierców organ nie znał (poznał ich dopiero w marcu 2011 r.), a więc powiadomić mógł o tym jedynie W. P. i nie mógł tego uczynić przed dniem 31 grudnia 2005 r. Jakakolwiek zatem informacja dla spadkobierców ze strony organu nie mogłaby doprowadzić do złożenia w terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wniosku przez E. P. i B. P.-D., zaś bez ich wniosku nie mogło dojść do wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania na ich rzecz. Bez znaczenia jest fakt, że W. P. we wniosku z [...] grudnia 2005 r. domagała się odszkodowania za całą przejętą działkę nr [...], skoro "każdy ze spadkobierców właściciela nieruchomości przejętej w omawianym trybie posiada wywodzony z prawa materialnego administracyjnego i cywilnego indywidualny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego, jedynie w zakresie własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców" – cytat z wiążącego wyroku NSA. Wniosek E. P. i B. P.-D. z [...] maja 2011 r. został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a uchybienie przez organ przepisom art. 64 § 2 i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosku z [...] grudnia 2005 r., nie mogło mieć realnego wpływu na termin złożenia wniosku przez E. P. i B. P.-D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, reprezentowana przez adwokata, E. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Sąd błędnie zinterpretował te przepisy, gdyż nie uwzględnił, że wniosek matki wywiera również skutek wobec córek jako współwłaścicieli nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy w postaci art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez niedoinformowanie skarżących o obowiązku złożenia na wniosku podpisu przez drugiego z wnioskodawców, tj. J. P. oraz poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nadto poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia zasady zaufania uczestników do władzy publicznej; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez niezażądanie od W. P. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących; 4) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie W. P. do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących; 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające informowanie stron o ich prawach i obowiązkach, oraz poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia zasady zaufania uczestników do władzy publicznej; 6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ I instancji naruszył normę art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez niezażądanie od W. P. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących, 7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ I instancji naruszył normę art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niezażądanie od W. P. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących; 8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2280/12 oraz poprzez wydanie orzeczenia na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione. Wiążący w sprawie był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2014 r. I OSK 2280/12, w którym Naczelny Sąd nie zarzucał organowi, ani Wojewódzkiemu Sądowi błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", podniósł natomiast, że stwierdzenie, iż E. P. i B. P.-D. złożyły po terminie, wskazanym w tym przepisie, wniosek o odszkodowanie było przedwczesne, bowiem wyciągnięte na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Zalecając przeprowadzenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd podkreślił, iż ocena kwestii terminu złożenia wniosku powinna być dokonana z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Przepis ten obliguje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły straty z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej generalnej zasady postępowania administracyjnego wynika, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada nieznajomość prawa szkodzi, a wobec tego na organ nałożony jest obowiązek dbania o to, aby nieznajomość prawa nie przyniosła uszczerbku stronom postępowania. Prześledzenie toku sprawy wskazuje, że działania organu I instancji spowodowały skutek ujemny dla skarżących. Wniosek z [...] grudnia 2005 r., który złożyła W. P., w nagłówku wymieniał J. P. i ją samą, a podpisany został tylko przez nią. Jakkolwiek wniesiony został do organu niewłaściwego, to jednak organ właściwy – Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego otrzymał go 26 stycznia 2006 r. i przekazał wg właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu, postanowieniem z [...] marca 2006 r., jako wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości pod drogę. Postępowanie w sprawie odszkodowania zostało zawieszone postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. Po otrzymaniu wniosku organ nie podjął żadnego postępowania wyjaśniającego, w celu wyjaśnienia kwestii, które rzucały się w oczy – wniosek został złożony przez dwie osoby – małżonków, podpisany przez jedną, domagający się odszkodowania za całą nieruchomość. Korespondencja w sprawie była kierowana do J. i W. P., dopiero od maja 2011 r. do jego spadkobierców. Przez 5 lat organ nie ustalił przedmiotu sprawy, stron postępowania, zawieszał postępowanie, kierując orzeczenia do osoby nieżyjącej. Fakt ten nie był mu znany, ale właśnie z powodu zaniedbania – niepodjęcia czynności wyjaśniających, do których był zobligowany. Powinnością organu było podjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, jak nakazuje art. 7 k.p.a., a także wyjaśnienie składającej wniosek jakie są jej prawa i obowiązki, pouczenie o okolicznościach faktycznych i prawnych, o czynnościach jakich powinna dokonać w sprawie, jak nakazuje art. 9 k.p.a. O obowiązujących zasadach dotyczących odszkodowania, o skutkach ich niezachowania organ nie pouczył. Konsekwencją tego okazały się wydane decyzje, odmawiające przyznania E. P. i B. P.-D. odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność publiczną – Gminy L. pod drogę. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd stwierdził, że jakkolwiek Starosta przed zawieszeniem postępowania powinien był wyjaśnić kwestię braku podpisu J. P. i wezwać do uzupełnienia brakującego lub W. P. do złożenia pełnomocnictwa to mógłby wcześniej, niż w marcu 2011 r. uzyskać informację o śmierci J. P., ale ten błąd nie miał wpływu na wynik, gdyż znał jedynego tylko spadkobiercę J. P. – W., innych poznał dopiero w marcu 2011 r., zatem mógł tylko ją powiadomić o uprawnieniu (art. 9 k.p.a.), ale i tak nie przed 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Sądu jakkolwiek informacja dokonana nawet bez uchybień przez organ i tak nie mogłaby doprowadzić do złożenia przez skarżące wniosku w terminie, zaś fakt, że wniosek W. P. dotyczył odszkodowania za całą nieruchomość jest bez znaczenia, skoro każdy ze spadkobierców posiada swój indywidualny interes w realizacji prawa do odszkodowania. Z takim rozumowaniem Wojewódzkiego Sądu nie można się zgodzić. Właśnie zachowanie zasad procesowych przez Starostę, tj. wezwanie W. P. do udzielenia wyjaśnień i poinformowanie jej o przepisach i skutkach ich niezachowania mogłoby doprowadzić do tego, że strony nie poniosłyby straty. Fakt, że wystąpiła ona w imieniu swoim i nieżyjącego męża, a nie córek mógł wynikać z niewiedzy, nieznajomości prawa. Zgodne z przepisami postępowanie organu mogłoby doprowadzić do wyjaśnienia przez W. P., że działała ona w imieniu wszystkich właścicieli, jak twierdziły skarżące już w skardze, której ostatecznym wynikiem był cyt. już wyrok Naczelnego Sądu z 2 kwietnia 2014 r., zwłaszcza, że domagała się odszkodowania za całą nieruchomość przejętą pod drogę. To niezgodne z przepisami postępowanie organu doprowadziło do odmowy wypłaty odszkodowania, co jest wbrew konstytucyjnej zasadzie wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem, zaś ustawa z 13 października 1998 r. takie odszkodowanie przewiduje. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.