I OSK 2518/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 520/15 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2015 r. oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] września 1977 r. Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 24000 m2, stanowiącej własność W. P. Odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało przyznane za grunt, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. W dniu [...] października 2009 r. W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w P. z [...] września 1977 r., uznając, że została ona wydana w oparciu o nieważną decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Organ wskazał również, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie aneksów do opinii szacunkowej sporządzonych po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta P., wskazując na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych oraz wątpliwości co do aktualnego stanu prawnego. Odwołanie złożył również [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., podnosząc zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe wskazują, iż wnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość została ujęta w planach zagospodarowania terenów Jeziora K. dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Plan zagospodarowania tego terenu przewidywał budowę pawilonów sanitarno-usługowych, gastronomicznych i handlowych, urządzenie placu zabaw dla dzieci, boiska sportowego oraz plaży z kąpieliskiem. Cel inwestycji polegający na stworzeniu warunków do rekreacji i wypoczynku spełniał, zdaniem organu, przesłankę celu użyteczności publicznej, bowiem łączył się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdziła decyzja Naczelnika Powiatu P. z [...] września 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla wypoczynkowego w K. Zdaniem organu, decyzja ta była dokumentem, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) dalej "ustawa wywłaszczeniowa", bowiem stanowiła dowód uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji z właściwym terenowym organem administracji państwowej i tym samym spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Organ podał, że w dokumentach archiwalnych nie ma jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy ośrodka wypoczynkowego w K. z [...] września 1974 r. utraciła ważność. Natomiast z wnioskiem o pozwolenie na budowę można było wystąpić dopiero po uregulowaniu stanu własnościowego działki, co nie było możliwe przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem organu, dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony. W związku z tym Minister zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w celu ustalenia ważności decyzji z [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Wojewoda [...] wystąpił do odpowiedniego organu z wnioskiem o ocenę legalności tej decyzji. Wskazał jednocześnie, że postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1974 r. będzie stanowiło zagadnienie wstępne wobec postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1977 r., gdyż od jego rozstrzygnięcia będą zależały losy postępowania nadzorczego prowadzonego z wniosku W. P. Organ wskazał również, że w tej sprawie w dniu [...] stycznia 1977 r. odbyła się rozprawa, w której udział wzięli właściciel nieruchomości W. P., jego ojciec I. P., biegły inż. W. K. oraz przedstawiciele wnioskodawcy wywłaszczenia. Biegły przedstawił opinię z grudnia 1975 r., sporządzoną na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych na wniosek I. P., która znana była właścicielowi nieruchomości, otrzymał ją bowiem wraz z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wyceny gruntu dokonał biegły w opinii z [...] września 1975 r., która została wysłana właścicielowi wraz z ofertą. Biegły też nie był obecny na rozprawie, ale został zobowiązany do uzupełnienia opinii poprzez uwzględnienie aktualnych cen gruntu, co nastąpiło [...] lutego 1977 r. Również W. K. zaktualizował swoją opinię, dostosowując ją do obowiązujących przepisów. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw by stwierdzić, że odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Minister wskazał ponadto, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi obecnie także działka oznaczona nr [...] oraz część działek oznaczonych nr [...] i [...], w stosunku do których Wojewoda nie wypowiedział się co do ich stanu prawnego i zaistnienia – lub nie – nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnień wymagała także kwestia umocowania organu orzekającego o przedmiotowym wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2011 r. wniósł W. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 537/12 oddalił skargę. Wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 329/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, brak było zatem możliwości przeprowadzenia pełnej kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie odniósł się w pierwszej kolejności do kwestii interesu prawnego odwołujących się Prezydenta Miasta P. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Sąd stwierdził, że interes prawny tych podmiotów należy wywodzić z przysługującego im prawa własności działek objętych przedmiotowym postępowaniem, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wypisy z ksiąg wieczystych. Dodatkowo Prezydent Miasta P. występuje tutaj jako podmiot broniący swoich uprawnień właścicielskich, tj. reprezentujący Miasto P., a nie wykonujący zadania starosty zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Odnosząc się do zakwestionowanego w sprawie występowania zagadnienia wstępnego Sąd przywołał treść art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i stwierdził, że Minister słusznie przyjął, iż w tym zakresie Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, czy decyzja z [...] września 1974 r. nadal jest w obrocie prawnym, ponieważ jedynie jej wyeliminowanie pozwala stwierdzić, że a contrario art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniał cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dokonanie ustaleń co do istnienia celu użyteczności publicznej przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ze względu na brak w materiale dowodowym dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanki z art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane konieczne może okazać się rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ, ponieważ Wojewoda nie może samodzielnie przyjąć, że decyzja z [...] września 1974 r. utraciła ważność. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia błędnej podstawy odwołania Sąd zauważył, że organ II instancji nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. W rozpatrywanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji ocenił całokształt sprawy i wyczerpująco wyjaśnił, z jakich względów nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji reformatoryjnej. Przepis art. 136 k.p.a. przewiduje jedynie prowadzenie postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie, w taki sposób, który nie narusza zasady dwuinstancyjności. Konieczny zaś do rozpoznania sprawy zakres postępowania dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem możliwego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, nie pozwalał na wydanie przez Ministra innego rozstrzygnięcia, niż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. P. podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się w uzasadnieniu wyroku do wykładni prawa i wskazań zawartych w wyroku NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 329/13; 2. naruszenie art. 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 134 i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. (Miasto P.) oraz Komendant Wojewódzki Policji mają interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności co do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, pomimo konieczności wydania przez organ odwoławczy decyzji/postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność punktu 2 i 3 decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1977 r.; 3. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż niezbędnym dla wyjaśnienia sprawy jest konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, które to zagadnienie będzie stanowić zagadnienie wstępne w sprawie; 4. naruszenie art. 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołującym się od decyzji Wojewody [...] jest Skarb Państwa a nie Miasto P.; 5. naruszenie art. 1 oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 128 i art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołujący się od decyzji Wojewody [...] kwestionowali w całości ustalenia i poglądy prawne Wojewody w szczególności zastosowanie art. 21 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy podmioty odwołujące kwestionowały jedynie błędne ich zdaniem zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a co zdaniem skarżącego uniemożliwiło organowi II instancji wydanie decyzji dalej idącej aniżeli żądały tego strony odwołujące i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a co najwyżej umożliwiało organowi II instancji jedynie rozstrzygnięcie czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne czy też nie, co też organ uczynił przychylając się do stanowiska organu I instancji co do działek [...] i [...], a z uwagi na fakt, iż działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działki [...] i [...] nie wchodzą w skład dawnej działki [...], nie było potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji z uwagi na wyjaśnienie kwestii spornych i możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji samodzielnie; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, iż w skład działki [...] wchodzą obecne działki [...],[...],[...],[...],[...]; 7. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przesądzenie kwestii materialnoprawnej w wydanej decyzji przez organ II instancji, iż decyzja Wojewody [...] co do stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w P. z [...] września 1977 r. w zakresie ustalenia odszkodowania jest błędna, czym przekroczono kasacyjny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji braku zarzucenia przez organ II instancji naruszeń proceduralnych decyzji Wojewody w tej części i w rzeczywistości pozbawienie Wojewody możliwości podtrzymywania w dalszym ciągu swego stanowiska wskutek innego zapatrywania organu II instancji oraz poprzez uchylenie decyzji w sytuacji braku konieczności wyjaśnienia dalszego sprawy i możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji samodzielnie; 8. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i niezbadanie prawidłowo uzasadnienia organu II instancji oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, w uzasadnieniu swego orzeczenia, iż niezbędnym dla wyjaśnienia sprawy jest konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, które to zagadnienie będzie stanowić zagadnienie wstępne w sprawie w sytuacji, gdy plan realizacyjny tracił moc z mocy prawa z upływem terminu rocznego i braku pozyskania w tym terminie prawa własności terenu; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przesądzenie kwestii materialnoprawnej w wydanej decyzji przez organ II instancji, iż decyzja Wojewody [...] co do stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w P. z [...]września 1977 r. w zakresie ustalenia odszkodowania jest błędna, czym przekroczono kasacyjny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji braku zarzucenia przez organ II instancji naruszeń proceduralnych decyzji Wojewody [...] w tej części i w rzeczywistości pozbawienie Wojewody możliwości podtrzymania w dalszym ciągu swego stanowiska wskutek innego zapatrywania organu II instancji, jak również poprzez błędność poglądu co do prawidłowości ustalonego odszkodowania; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 134 i art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Skarb Państwa (Miasto P.) oraz Komendant Wojewódzki Policji mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności co do przyznania skarżącemu odszkodowania; 4. art. 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 128 i art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odwołujący się kwestionowali w całości ustalenia i poglądy prawne Wojewody [...] w szczególności zastosowanie art. 21 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy podmioty odwołujące kwestionowały jedynie błędne ich zdaniem zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutów nakierowanych na brak legitymacji do wystąpienia przez Prezydenta Miasta P. i Komendanta Wojewódzkiego Policji z odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w P. z [...] września 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w tym postępowaniu może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a., w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że jednostce samorządu terytorialnego (tu: miastu P. reprezentowanemu przez Prezydenta), czy innym podmiotom, którym przysługuje prawo własności do gruntu objętego wywłaszczeniem (Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P.), należało odmówić przymiotu strony, a tym samym uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej. W ten sposób bowiem doszłoby do pozbawienia możliwości dochodzenia swoich praw przed organami administracji publicznej, a następnie przed sądem. Modyfikacji w tym zakresie nie można oczekiwać wskazując, że poszczególne elementy decyzji nie wpływają na sferę uprawnień czy obowiązków wskazanych podmiotów, co dotyczy kontrolowanego postępowania nieważnościowego w zakresie pkt 2 i 3 decyzji wywłaszczeniowej. Należy podkreślić, że kwestia odszkodowania ujęta w pkt 2 i 3 decyzji była pochodną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1, nie sposób zatem niejako wydzielić z uprawnienia do występowania w charakterze strony tych elementów, które choć pochodne, są immanentnie związane z przedmiotem głównego zagadnienia, jakim było wywłaszczenie. Powyższe skutkuje pozbawieniem słuszności argumentacji skargi kasacyjnej nakierowanej na usprawiedliwienie zarzutu naruszenia art. 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 134 i art. 28 k.p.a. Nie sposób również przyjąć, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 128 i art. 134 k.p.a. Jak wywodzi skarga kasacyjna, do naruszenia tych przepisów doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd zakresu zaskarżenia odwołaniem wniesionym od decyzji Wojewody [...]. Należy podkreślić, że w świetle art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Rozwiązanie to wynika z charakteru tego środka, jakim jest uruchomienie czynności organu odwoławczego polegających na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Fakt więc zakwestionowania poglądu wyrażonego przez organ I instancji w zakresie jednego z wielu aspektów sprawy, nie sprawia, że zawężony zostaje zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który z istoty prowadzonego postępowania zobowiązany jest rozpoznać sprawę w pełnym zakresie. Powyższe uwagi należy również odnieść do argumentu skargi kasacyjnej o pominięciu przez Sąd I instancji wadliwości polegającej na braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę argumentów co do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, których zaistnienie w niniejszej sprawie uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do zasadności decyzji Wojewody [...]. Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., jaki powiązano z faktem przekroczenia kasacyjnego charakteru decyzji organu odwoławczego, jak również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 134 i art. 28 k.p.a. Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej pozostałym zarzutom ujętym jako "naruszenie prawa materialnego", należy zaznaczyć, że istota kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy sprowadzała się do zbadania prawidłowości oceny istnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia w dacie wydawania decyzji przez Urząd Miejski w P. W tej kwestii należało ustalić, czy na dzień [...] września 1977 r. pozostawał w obrocie prawnym dokument potwierdzający uprawnienie do objęcia przedmiotowej nieruchomości wywłaszczeniem. Niezbędne w tym zakresie okazało się ustalenie aktualności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. z [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenów jeziora K. dla celów rekreacyjno - wypoczynkowych. Wobec braku dokumentu jednoznacznie potwierdzającego pozostawanie tej decyzji w mocy, jak i braku uprawnień do ustalenia, kiedy decyzja ta utraciła ważność, Wojewoda [...] zobowiązany był dopełnić wszelkich starań, przy użyciu przewidzianych prawem środków, by w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym ustalić zakres i moc obowiązywania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Ustalenie to było kluczowym zagadnieniem dla możliwości przyjęcia, że zachodziły przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle bowiem art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Przy czym, jak wskazywało zdanie drugie tego przepisu, termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Z tego względu, zainicjowanie dokonania w odrębnym postępowaniu oceny ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny stanowiło niezbędny element prowadzonych ustaleń celem wydania orzeczenia w przedmiocie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Pozwalało bowiem na stwierdzenie, czy wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o pozostającą w mocy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Nie sposób zatem zaprzeczyć prawidłowości rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd I instancji opierającemu się na założeniu, że rolą organu I instancji będzie ustalenie ważności decyzji lokalizacyjnej na dzień orzekania o wywłaszczeniu. W tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, jak również zarzut naruszenia art. 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 128 i art. 134 k.p.a. Potwierdzenie przez Sąd I instancji prawidłowości wykładni dokonanej przez organ odwoławczy przy znajdujących oparcie w aktach administracyjnych ustaleniach, świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.