I OSK 2946/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2699/22 odrzucającego skargę M.J. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/18 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/18. Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2699/22 odrzucił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M.J., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż jednokrotne pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku WSA, poprzedzające wniesienie skargi na niewykonanie wyroku WSA, nie może zostać potraktowane jako wyczerpanie trybu z art. 154 § 1 p.p.s.a. przed wniesieniem kolejnej skargi do Sądu na niewykonanie tego samego wyroku WSA, podczas gdy wskazany przepis nie zawiera rygoru skutkującego dematerializacją dokonanego wezwania w wyniku załączenia tego wezwania do wcześniejszej skargi na niewykonanie wyroku – szczególnie gdy kolejna skarga była tożsama przedmiotowo i podmiotowa (stanowiła uzupełnienie poprzedniej, co wynikało z przyczyn niezależnych od strony, tj. podjęcia przez organ zawieszonego postępowania po złożeniu pierwszej skargi na niewykonanie wyroku); 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 2 p.p.s.a., przez brak orzeczenia przez Sąd odnośnie uprawnienia skarżącej do odszkodowania należnego na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. 3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy skarżąca przed wniesieniem skargi na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/18, wyczerpała tryb przewidziany w art. 154 § 1 p.p.s.a. przed wniesieniem niniejszej skargi, a zatem odrzucenie skargi było bezzasadne. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istota sprawy koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na niewykonanie przez organ wyroku w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Głównym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest bowiem zarzut uznania przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 154 § 1 p.p.s.a., ponieważ załączone do akt wezwanie z 3 czerwca 2022 r. do wykonania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. zostało już procesowo skonsumowane w ramach uprzednio wywiedzionej skargi. Jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jak bowiem stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Strona może więc wnieść skargę dopiero po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, zaś brak wezwania powoduje, że w razie wniesienia skargi podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bez możliwości jej konwalidacji. Wezwanie to otwiera drogę do badania, czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Jest to istotna czynność, która musi zostać dokonana wyraźnie i jednoznacznie. Nawet przypomnienie o wydaniu wyroku nie jest w żaden sposób równoznaczne z wezwaniem do jego wykonania (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2013 r., II OSK 1073/13; z 26 sierpnia 2014 r., I FSK 1114/14). Jak ustalił Sąd I instancji, skarżąca pismem z 8 czerwca 2022 r. wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 296/18. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1590/22, a do skargi załączono wezwanie organu z 3 czerwca 2022 r. do wykonania ww. wyroku. Następnie pismem z 30 sierpnia 2022 r. skarżąca wywiodła kolejną tożsamą podmiotowo i przedmiotowo – jak sama podaje – skargę, do której również zostało załączone wezwanie z 3 czerwca 2022 r. Natomiast wyrokiem z 16 maja 2023 r. rozpoznano pierwszą skargę zarejestrowaną pod sygn. I SA/Wa 1590/22. W tak ukształtowanych okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że wezwanie z 3 czerwca 2022 r. nie wyczerpuje trybu z art. 154 § 1 p.p.s.a., a brak ponownego wezwania organu do wykonania wyroku skutkował niedopuszczalnością ponownej skargi. Strona nie może powoływać się na jedno wezwanie w kolejnych sprawach, ponieważ mija się to z jego celem, którym jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zwrócenie uwagi na możliwość wniesienia skargi w razie dalszego braku realizacji nałożonego obowiązku. Brak ponownego wezwania jest równoznaczny z niewyczerpaniem wymaganego ustawą trybu. Za taką wykładnią art. 154 § 1 p.p.s.a. przemawia w szczególności wykładnia systemowa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą droga przed sądem administracyjnym otwiera się dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia albo po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, a za taką należy uznać kolejną skargę opartą na tym samym wezwaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., I OSK 1964/17). Tym samym posiłkowanie się wezwaniem, które zostało procesowo skonsumowane na rzecz wcześniej wywiedzionej skargi, nie wyczerpuje trybu ustanowionego w art. 154 § 1 p.p.s.a., nawet jeśli są to skargi podmiotowo i przedmiotowo tożsame. Przed wniesieniem skargi z 30 sierpnia 2022 r. skarżąca powinna więc jeszcze raz wezwać organ do wykonania wyroku z 14 grudnia 2018 r. Niedopuszczalne byłoby bowiem dwukrotne orzekanie w sprawie ze skarg opartych na jednym wezwaniu. Wprawdzie skarżąca wnioskowała o łączne rozpoznanie obu skarg z uwagi na ich tożsamość, niemniej zarządzenie połączenia kilku oddzielnych spraw na podstawie art. 111 § 1 lub 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Jeżeli połączenie dotyczy także rozstrzygnięcia, to sąd wydaje w sprawie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok w znaczeniu formalnoprawnym, w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., co do formy orzeczenia. W znaczeniu materialnoprawnym rozstrzyga on każdą z połączonych spraw. Połączenie dwóch spraw do wspólnego rozpoznania nie pozbawia ich odrębności i nie zmienia faktu, że są to samodzielne sprawy sądowoadministracyjne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2005 r., FSK 1561/04; postanowienie z 4 października 2006 r., I GZ 192/06). Wobec powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Sąd I instancji dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W konsekwencji za nietrafiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. Skoro skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii jej zasadności. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.