I OSK 1960/23

Dnia 10 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1661/22 w sprawie ze skargi K. Ł. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 711/16 I. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz K. Ł. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, II. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 listopada 2022 r. I SA/Wa 1661/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł.(Skarżący) w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] (Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 711/16 : wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych (punkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3 wyroku); zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] czerwca 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 711/16. Skarżący podniósł, że powyższym wyrokiem Prezydent został zobowiązany do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. K. [...], hip. "[...]" cz. [...], dz. [...], rej. hip. [...] (dalej "nieruchomość") – w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W skardze podniesiono, że pomimo trzech wyroków wymierzających grzywnę oraz kolejnego pisemnego wezwania do wykonania wyroku z 6 października 2016 r. organ nadal nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 6000 złotych, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie podejmowane były czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia, zaś opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z konieczności wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie mającej skomplikowany charakter. Prezydent podniósł, że [...] czerwca 2022 r. wydana została decyzja w sprawie, przez co skarga nie ma wpływu na szybkość zakończenia postępowania. Ponadto organ wniósł o nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd wskazał, że poza sporem jest, że wyrokiem z 6 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 711/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 798/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 złotych za niewykonanie wyroku z 6 października 2016 r., stwierdził, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 73/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w kwocie 2000 złotych i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Następnie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 126/19 tenże Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5000 złotych, stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Odpis wyroku z 19 czerwca 2019 r. ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy organ otrzymał 16 października 2019 r. Dalsze czynności w sprawie zostały podjęte 10 czerwca 2020 r., kiedy zlecono sporządzenie opracowania geodezyjnego. Opracowanie to wpłynęło do organu [...] kwietnia 2021 r. Pismem z [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ do wykonania wyroku z 6 października 2016r. Pismem z [...] maja 2022 r. Prezydent zawiadomił o prawie do wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2022 r. organ umorzył postępowanie w sprawie. Wobec powyższych okoliczności sprawy, Sąd uznał, że przesłanki wymierzenia grzywny w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi Prezydent nie wykonał wyroku z 6 października 2016 r. pomimo pisemnego wezwania, zaś zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ani oddalenia skargi. Wniosek o wymierzenie Prezydentowi jest zatem niewątpliwie zasadny. Sąd podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Okoliczności wskazywane przez organ nie mogą usprawiedliwić niewykonania prawomocnego wyroku. Sąd wyjaśnił, że rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r., a zatem toczyło się ponad siedem lat, zaś termin wyznaczony w wyroku z 6 października 2016 r. upłynął bezskutecznie 25 marca 2017 r., co oznacza, że decyzję w sprawie wydano z ponad pięcioletnim opóźnieniem. Nadto nie można pominąć faktu, że jest to czwarty z kolei wyrok wymierzający grzywnę w tym samym przedmiocie, a także faktu, że jedyną odnotowaną czynnością po otrzymaniu poprzedniego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności było zlecenie opracowania geodezyjnego, co nastąpiło ponad siedem miesięcy po jego otrzymaniu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Sądu zasadne było wymierzenie organowi grzywny w wysokości wyższej niż wymierzona w poprzednim wyroku, tj. 6000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu w warunkach niniejszej sprawy warunki takie nie zachodzą, jako że organ wydał już decyzję, a zatem nakładanie dodatkowych sankcji finansowych nie przyspieszy już rozpoznania sprawy, a taki jest podstawowy cel skargi na niewykonanie wyroku. Z tych względów Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego to jest : art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia jedynie Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja rozpoznająca sprawę na dzień wyrokowania, bowiem wówczas nie ma dalszej potrzeby dyscyplinowania organu, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy, art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może przyznać od Organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie wykonania wyroku zobowiązującego, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności Organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, a tym samym okresu w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od okoliczności, czy na dzień wyrokowania sprawa została rozstrzygnięta; bowiem suma pieniężna pełni nie tylko funkcję dyscyplinująco-represyjną ,ale także kompensacyjną, co ma na celu zrewanżowanie w jakieś mierze skarżącemu odczuwanych przez niego niedostatków wynikających z nieterminowego załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe Skarżący stosownie do art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1, art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 6 000,00 złotych ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 3. w każdym wypadku - zasądzenie od Prezydenta na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zasadny jest bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 154 § 7 p.p.s.a, w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego przyznanie sumy pieniężnej nie jest zasadne w sytuacji, w której organ rozpoznał sprawę bowiem nakładanie dalszych sankcji finansowych nie przyspieszy rozpoznania sprawy a taki jest podstawowy cel skargi na niewykonanie wyroku. Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażane w przywołanych przez Skarżącego w skardze kasacyjnej wyrokach NSA, w świetle których przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Jak wskazuje się w orzecznictwie suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Wskazuje się również (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. I OSK 1934/22), że sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2017/2/p.4.3, s. 47-48). Możliwość uzyskania wymiernej, finansowej rekompensaty za zignorowanie przez organ prawomocnego wyroku ma wymiar uzupełniający względem symbolicznej satysfakcji z uzyskania wyroku potwierdzającego zasadność zarzutu niewykonania prawomocnego orzeczenia i pozostaje w bezpośrednim związku właśnie z samym faktem niewykonania wyroku (wyrok NSA z 6 października 2021 r. I OSK 524/21). Jej zastosowanie pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do przyznania sumy pieniężnej winien brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności zaś okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2016 r. nie został wykonany w terminie, co więcej nie został wykonany pomimo trzykrotnego wniesienia przez Skarżącego stosownej skargi do sądu administracyjnego i pomimo trzykrotnych wyroków wymierzających organowi grzywnę. Skuteczna okazała się dopiero kolejna, to jest czwarta skarga wniesiona przez Skarżącego na niewykonanie przez Prezydenta wyroku, bowiem po jej wniesieniu organ wydał decyzję. Stan taki słusznie zakwalifikowany został przez Sąd pierwszej instancji jako mająca charakter rażącego naruszenia prawa bezczynność organu w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego. Wadliwie jednak Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, w tym argumentacja przedstawiona przez Skarżącego nie uzasadniają przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej. Sytuacja, w której organ pomimo trzykrotnych, prawomocnych wyroków wymierzających grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku zobowiązującego do rozpoznania sprawy dalej nie rozpoznaje wniosku może wzbudzać u strony poczucie bezsilności i bezradności wobec organu administracji publicznej. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak ustalił Sąd pierwszej instancji, a ustalenia te nie były kwestionowane, jedyną odnotowaną czynnością po otrzymaniu poprzedniego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności było zlecenie opracowania geodezyjnego, co nastąpiło ponad siedem miesięcy po jego otrzymaniu. Co więcej, opracowanie to wpłynęło do organu [...] kwietnia 2021 r. Przez kolejny rok organ nie podejmował żadnych czynności. Dopiero złożenie przez Skarżącego wezwania do wykonania wyroku ([...] maja 2022 r.) sprawiło, że sprawiło, że organ zawiadomił o prawie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału a następnie [...] czerwca 2022 r. wydał decyzję. Przyznanie sumy pieniężnej w takiej sytuacji stanowi rekompensatę za krzywdę poniesioną w związku z kilkuletnim oczekiwaniem na skonkretyzowanie sytuacji prawnej jak również w związku z poczuciem bezradności wobec organu. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 154 § 7 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i orzekł o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 (tysiąc) złotych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem kasacyjnym oraz uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.