I OSK 1975/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2674/22 w sprawie ze skargi M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 1. uchyla pkt 1 i pkt 3 zaskarżonego wyroku; 2. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących M. K., J. K., B. K., A. K., L. M. , M. M., S. W. i M. K. sumy pieniężne po 3.000 (trzy tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2023 r. I SA/Wa 2674/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r. I SAB/Wa 1487/16: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził koszty postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. skargi M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r. I SAB/Wa 1487/16, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi T. K., A. K. i M. M., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 10 września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki nr ew. 153, 148, 147, 145, 162, 161, 160, 158 i 100, w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 10.000 zł; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej po 4.000 zł; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już dwukrotnie wymierzał organowi grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd oraz wezwania organu do wykonania wyroku skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Po zapadnięciu wyroku organ nie skierował do skarżących ani jednego pisma, w którym podawałby przyczynę zwłoki i wyznaczałby nowy termin rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przy piśmie z 9 września 2019 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy przekazało akta własnościowe oraz prowadzonego postępowania zgromadzone do dnia przekazania akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Akta te nie zostały zwrócone. Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowieniem z 7 października 2022 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał częściowo zasadność skargi. Sąd I instancji wziął pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 16 listopada 2017 r., a także okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 7 listopada 2018 r. I SA/Wa 971/18 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł, zaś wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. I SA/Wa 828/22 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 4000 zł i stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), jednak w pierwszej kolejności uwzględnił podnoszoną przez organ okoliczność, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było zawieszone od dnia 17 sierpnia 2021 r. do dnia 7 października 2022 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł, tj. w wysokości niższej niż poprzednio wymierzona grzywna, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z 16 listopada 2017 r. I SAB/Wa 1487/16, do dnia wniesienia trzeciej skargi na niewykonanie wyroku w sprawie upłynęło ponad 4,5 roku. Organ podejmował czynności w sprawie w dużym odstępie czasu i w sposób nieefektywny, pomimo dwukrotnego wymierzenia mu grzywny wspomnianymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto postanowienie z 17 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie [powinno być Wojewodę Mazowieckiego], w którym stwierdzono, że już 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących przesłał organowi dokumenty, których brak był przyczyną zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę w części zawierającej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Podkreślił, że przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. W rozpoznawanej sprawie skarżący powołali się jedynie na ogólne stwierdzenia dotyczące możliwości przymuszenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie wykazali jednak konkretnie wysokości szkody, którą ponieśli na skutek niewykonania wyroku przez organ. W konsekwencji Sąd uznał wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej za niezasadny. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli Skarżący zaskarżając wyrok co do pkt 1 i 3. Orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na wysokość grzywny, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym zaniżeniem wysokości zasądzonej grzywny; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przedmiotowy przepis definiuje przesłankę poniesienia przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, w sytuacji gdy art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, tj. artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w przedmiotowej części. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: a. wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 10.000 zł, b. przyznanie na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł. c. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekali się przeprowadzenia rozprawy. Uzasadniając stanowisko Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wyrokiem z 7 listopada 2018 r. I SA/Wa 971/18 Sąd uznał, iż uzasadnionym jest nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny w wysokości 500 zł, następnie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. tut. Sąd zdecydował się ukarać organ grzywną w wysokości 4.000 zł. Zatem skoro w ocenie Sądu I instancji zasadnym było nałożenie grzywny już w listopadzie 2018 r. oraz czerwcu 2022 r. to tym bardzie po upływie kolejnych 8 miesięcy bezczynności zasadnym jest nałożenie kolejnej, bardziej dotkliwej grzywny. Ponadto, zgodnie z dominującym poglądem judykatury istotą przyznawanej na rzecz Skarżących sumy pieniężnej jest nie tylko zadośćuczynienie za oczekiwane na merytoryczne zakończenie sprawy, ale również wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej z uwagi na pozostawanie w rażącej bezczynności w wyniku której sprawa nie zostaje rozpoznana w terminie oraz z uwagi na nierespektowanie prawomocnego wyroku. Skarżący przypomnieli, że organ, pomimo sądowego obowiązku, w dalszym ciągu nie wydał decyzji. W związku z tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia sumy pieniężnej organ sprawy nadal nie załatwi. W piśmie procesowym z 13 listopada 2023 r. organ poinformował, że postanowieniem z 29 maja 2023 r. postępowanie odszkodowawcze zostało ponownie zawieszone, a zażalenie na postanowienie o zawieszeniu nie zostało dotychczas rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę [na niewykonanie wyroku – art. 154 § 1 p.p.s.a.] sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi, o której mowa w § 1 art. 154 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcję kompensacyjną, jaką pełni ten środek. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna jest instytucją całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym odszkodowania i zadośćuczynienia. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej wskutek niewykonania orzeczenia sądu (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Jak podnosi się też w orzecznictwie, warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r. V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 I OSK 2230/17; z 10 listopada 2022 r. III OSK 2036/21; z 7.12.2022 r. I OSK 2173/21, LEX nr 3482536). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej ostatniej ustawie przyjęto, że sumę pieniężną przyznaje się w wysokości od 2000 do 20 000 złotych, przy czym wysokość sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania (art. 12 ust. 4). W okolicznościach tej sprawy przekroczenie terminu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r. I SAB/Wa 1487/16 wynosiło 4 lata i 8 miesięcy, przy czym był to już trzeci wyrok uwzględniający skargę w tym przedmiocie. Krótkotrwałe zawieszenie postępowania, które ostatecznie zostało uchylone, niczego nie zmienia w ocenie zachowania organu. Natomiast zawieszenie postępowania, o jakim mowa w piśmie organu z 13 listopada 2023 r. (postanowieniem z 29 maja 2023 r.) nastąpiło już po wniesieniu skargi, a nawet po wydaniu zaskarżonego wyroku i też nie ma wpływu na ocenę stanu bezczynności organu, o czym przesądza art. 154 § 3 p.p.s.a. W takich okolicznościach nie było żadnych przesłanek, aby odstąpić od domniemania, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, j.w.), co w konsekwencji prowadzić powinno do przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił więc skargę kasacyjną w tym zakresie i uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz uznał, mając w szczególności na uwadze poprzednie rozstrzygnięcia w przedmiocie niewykonania wyroku oraz ilość skarżących, że kwotą odpowiednią w takim wypadku będzie suma pieniężna po 3000 zł dla każdego ze skarżących. Na uwzględnienie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązany także z art. 154 § 6 p.p.s.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że grzywna w wysokości 1000 zł zasądzona od organu w zaskarżonym wyroku, nie spełni swojej funkcji dyscyplinującej i represyjnej. Już poprzednio bowiem grzywna w wysokości 4000 zł (orzeczona wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. I SA/Wa 828/22) nie przyniosła oczekiwanego skutku. "Ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określa przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu, co nie oznacza arbitralności. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych. (...) Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli" (zob. wyrok NSA z 20.01.2021 r. I OSK 2123/20, LEX nr 3117583). W tym wypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro poprzednia kwota grzywny w wysokości 4000 zł nie odniosła skutku, to konieczne jest jej ponowienie w wyższej wysokości. Stąd też zaskarżony wyrok został uchylony w pkt 1 i zasądzono od organu grzywnę w wysokości 5000 zł. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.