I OSK 2907/23

Dnia 5 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (autor uzasadnienia) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 104/23 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO 4316/461/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną VS

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. IV SA/Wr 104/23 oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO 4316/461/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła B. C. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: "ŚwRodzU:], przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniesiono o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu ogniskuje się wokół wykładni art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 - dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") zgodnie z którymi prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wymaga poczynienia uwagi porządkującej, a mianowicie, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i orzekł co do istoty, odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. oraz przyznając stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, w określonych kwotach, na okresy od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. oraz od dnia 1 października 2022 r. do dnia 14 października 2022 r. Początkową datę z którą przyznano wnioskowane świadczenie Kolegium ustaliło wziąwszy pod uwagę, że w okresie od dnia 1 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. strona posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 28 października 2022 r. na okres od 01 listopada 2021r. do 31 października 2022 r. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca kasacyjnie działając poprzez pełnomocnika zawodowego, w marcu 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, kiedy jeszcze w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca, zadeklarowała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne - z dniem jej wydania - wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 30 sierpnia 2022 r. decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona. Decyzja uchylająca, wydana została na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Niezależnie od oceny prawidłowości działań organów w sprawie zakończonej tą decyzją, nie można nie brać pod uwagę, że jest to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). Natomiast na podstawie art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. To strona jest dysponentem wniosku. Nie sposób zatem domniemywać, że intencje strony były inne niż te, którym skarżąca dała wyraz akceptując rozstrzygnięcie wydane "za jej zgodą" (w trybie art. 155 k.p.a.). W sprawie nie ma sporu co do tego, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza - jak zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. W niniejszej sprawie decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona na mocy decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. w związku z oświadczeniem strony o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie to skarżąca zaakceptowała i pomimo stosownego pouczenia, nie złożyła odwołania od decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. Słusznie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację Kolegium, że fakt funkcjonowania - w dacie złożenia wniosku - w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy oraz fakt pobierania przez stronę tego świadczenia do sierpnia 2022 r (włącznie) stanowił przeszkodę do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego już od miesiąca złożenia wniosku. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22). W niniejszej sprawie do urzeczywistnienia woli rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego doszło z dniem 30 sierpnia 2022 r., kiedy wydano decyzję uchylającą decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, a skarżąca rozstrzygnięcie to zaakceptowała. W sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi już po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie do końca sierpnia 2022 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero w sierpniu 2022 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją przyznającą stronie prawo do tego świadczenia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zaaprobował rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (marzec 2022 r.) do dnia 31 sierpnia 2022 r. Niezasadnie w tej sytuacji Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.