I OSK 29/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 489/17 w sprawie ze skarg R. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. S.A. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 września 2017 r., II SA/Rz 489/17, oddalił skargi R. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr. [...] R. – B. związanej z prowadzeniem robót na trasie rurociągów dla zadania pn.: "Zagospodarowanie złoża gazu ziemnego Z.". W skardze kasacyjnej skarżący R. D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 4 pkt 18 w zw. z art. 4 pkt 16 i pkt 17 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania wskazane przepisy; 2. art. 124 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603; dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 w zw. z art. 145 p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ naruszył przepisy postępowania, a to art. 75 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie czy doszło do degradacji gruntów skarżących; 2. art. 170 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 99 i 100 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271; dalej p.w.p.o.u.s.a.) przez przyjęcie że w sprawie już dokonano wiążącej wykładni w zakresie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wskazane w zarzutach przepisy p.w.p.o.u.s.a. nie wskazują na związanie innych sądów oraz organów, a zwłaszcza na to, że zastosowanie w sprawach toczących w przyszłości znajdują zastosowanie przepisy art. 153 lub 170 p.p.s.a. Zastosowanie wskazanych w zarzutach przepisów u.g.n., a nie przepisów u.o.g.r.l. w wyniku głównie powołania się na wiążącą wykładnię uprzednich wyroków, nie stanowi o rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie budowa gazociągów kopalnianych ani budowa metanolociągów nie jest przesyłem gazu, gdyż łączą odwierty gazu z Kopalnią Gazu Ziemnego, a więc stanowi część kopalni i służy do dystrybucji gazu ziemnego. Oprócz tego inwestycja taka nie mieści się w katalogu celów publicznych, gdyż została zrealizowana na potrzeby przedsiębiorstwa górniczego, a nie w celu wykonywania zadań publicznych np. dostarczania paliwa gazowego dla mieszkańców czy też innych podmiotów gospodarczych. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że w toczącym się obecnie postępowaniu administracyjnym w zakresie odszkodowania związanego z wykonaniem przedmiotowej inwestycji, rzeczoznawca ustalił, że grunty na przebiegu przedmiotowej inwestycji zostały zdegradowane przez inwestora. Pismem z 11 lipca 2018 r. uczestniczka postępowania I. P. poparła skargę kasacyjną. Zarządzeniem z 17 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi Kolegium oraz P. S.A. z siedzibą w W. wyrazili zgodę na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. P. S.A. dodatkowo oświadczyło, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej i wskazało adres elektroniczny na platformie ePUAP oraz wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarządzeniem z 14 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Pismem z 31 marca 2022 r. uczestniczka postępowania I. P. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, podtrzymując poparcie dla skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, ja też przepisów postępowania. Zarzuty te pozbawione zostały w znaczącej części uzasadnienia, co ogranicza możliwość ich merytorycznego rozpoznania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczy w istocie zarzutu naruszenia art. 99 i 100 p.w.p.o.u.s.a. W pozostałej części uzasadnienie ogranicza się do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i stwierdzenia, że skarżący się z nim nie zgadza, albowiem budowa gazociągów nie służy przesyłowi gazu, ale stanowi część kopalni i nie mieści się w katalogu celów publicznych, albowiem zrealizowano ją na potrzeby przedsiębiorstwa górniczego. W odniesieniu do tej kwestii należy wskazać, że nie ma ona żadnego znaczenia w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja o zezwoleniu na założenie gazociągu i nie badano przesłanek do jej wydania określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zasadne jest też stanowisko Sądu I instancji, że oceny prawidłowości zastosowania trybu z art. 124 ust. 1 u.g.n. do założenia gazociągu dokonano już w prawomocnych wyrokach i kwestia ta w niniejszym postępowaniu nie podlega weryfikacji. Nie są przy tym trafne zarzuty naruszenia art. 170 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 99 i 100 p.w.p.o.u.s.a. Przepis art. 100 p.w.p.o.u.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1, czyli wniesioną skargą do sądu przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie miał w sprawie zastosowania. Ani skarga nie została wniesiona przed 1 stycznia 2004 r., ani w sprawie nie powoływano się na związanie jakąkolwiek uchwałą wydaną przed 1 stycznia 2004 r. Natomiast przepis art. 99 p.w.p.o.u.s.a. zawiera zasadę, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jest to związanie oceną prawną wyrażoną w sprawie. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem nie powoływał się na związanie w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem wydanym przed 1 stycznia 2004 r. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że uznaje stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Rz 824/10, że w sprawie istnieje związanie wyrokiem NSA OZ w Rzeszowie z 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00. Należy zwrócić uwagę, że wyrok w sprawie II SA/Rz 824/10 był wydany w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych. Postępowanie to zainicjowane było wnioskiem z 1995 r., w toku jego rozpoznania wydanych zostało kilka decyzji, a w wyniku ich zaskarżenia, zapadały kolejne wyroki. Pierwszym z nich był wyrok z 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00. W dalszej kolejności zapadły wyroki z 26 września 2001 r., SA/Rz 435/01 (oddalający skargę na decyzję kasacyjną) i wyrok WSA w Rzeszowie z 12 maja 2011 r., II SA/Rz 824/10. Skarga kasacyjna od tego wyroku została natomiast oddalona wyrokiem NSA z 6 marca 2014 r., I OSK 3016/13. Ten tok potwierdza, że wyrok z 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00 i wyrok z 12 maja 2011 r., II SA/Rz 824/10 zapadły w ramach tej samej sprawy, co uzasadnia wniosek o związaniu na podstawie art. 99 p.w.p.o.u.s.a. Uproszczona i fałszywa jest jednak teza skargi kasacyjnej, że wyłącznie przez odwołanie się do związania wynikającego z wyroków wydano rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nie poddaje się weryfikacji, pozbawiony uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 145 p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 p.p.s.a. ma dwie jednostki redakcyjne, zawierające odmienne normy. Podobnie art. 145 p.p.s.a. ma złożoną budowę i zawiera więcej niż jedną normę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać tak postawionego zarzutu, albowiem byłoby to równoznaczne z jego sformułowaniem samodzielnie przez Sąd, a nie przez skarżącego. Natomiast przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie miały miejsce oględziny terenu, przeprowadzono też dowody z dokumentów i zeznań. Na ich podstawie ustalono, że teren przedmiotowych działek nie nosi żadnych cech negatywnego wpływu spowodowanego faktem założenia gazociągów, jak też działalnością przedsiębiorcy. Skarżący w toku postępowania nie przedstawili konkretnych twierdzeń dotyczących takiego wpływu i dowodów. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Ocena, czy potrzeba taka istnieje pozostawiona jest organowi. Skoro w wyniku innych podjętych czynności dowodowych nie stwierdzono żadnego negatywnego wpływu na działki, organ nie był zobowiązany do podejmowania dalszych czynności dowodowych. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu, że ocena zebranych w sprawie dowodów była nieprawidłowa, a wyprowadzone z nich wnioski błędne. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.g.r.l. Przepisy te zawierają definicje legalne gruntów zdegradowanych (pkt 16), gruntów zdewastowanych (pkt 17) i rekultywacji (pkt 18). Zarzut błędnej wykładni nie został uzasadniony, nie wskazano ani naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych, ani nie określono jakim wadliwym rozumieniem tych przepisów skutkowała błędna wykładnia. Można przy tym zauważyć, że Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia brzmienia tych przepisów, nie poddawał ich jakimś czynnościom interpretacyjnym, których przebieg i efekty znajdowałyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu Sądu I instancji. Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania nie może odnieść skutku, albowiem nie postawiono w skardze kasacyjnej skutecznych zarzutów podważających przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne. Skoro nie wykazano, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie jest adekwatny i nie jest prawdą, że grunty nie wykazują cech negatywnego oddziaływania i jest zachowana ich przydatność do rolniczego wykorzystania, to nie może odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, zarzut ten dotyczy bowiem kwestii koherencji między stanem faktycznym i przesłankami prawa materialnego. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 124 ust. 4 u.g.n. Ogranicza jego rozpoznanie brak uzasadnienia. Również w tym przypadku, zarzut błędnej wykładni nie został poparty wskazaniem na naruszone dyrektywy interpretacyjne. W przypadku błędnej wykładni przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast zarzut dotyczący zastosowania tego przepisu w sprawie jest częściowo zasadny, w tej kwestii argumentacja Sądu I instancji jest błędna, wadliwość ta nie ma jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Wadliwa jest teza Sądu I instancji, że skoro do założenia gazociągów przesyłowych doszło w trybie art. 124 ust. 1, 2, i 3 u.g.n. przez ograniczenie sposobu korzystania z działek, to brak jest możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie rekultywacji i żądania usunięcia ewentualnego stanu degradacji czy dewastacji gruntów rolnych w trybie przepisów u.o.g.r.l., albowiem przepisy u.g.n. zawierają samodzielną regulację w art. 124 ust. 4, zgodnie z którą na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek ten dotyczy etapu bezpośrednio po założeniu przewodów czy urządzeń. Przedmiotem wniosku skarżących nie było wyegzekwowanie tego obowiązku, lecz wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji. Przepisy u.g.n. nie regulują kwestii związanych z rekultywacją. Art. 124 ust. 1 u.g.n. reguluje instytucję, za pomocą której inwestor może uzyskać tytuł prawny do nieruchomości, uprawniający go do założenia i przeprowadzenia określonych ciągów, przewodów i urządzeń na cudzej nieruchomości, gdy jej właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Z tym uprawnieniem łączy się dla inwestora obowiązek niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Nie wyklucza to jednak, tylko z tego powodu, że urządzenia zostały założone w trybie zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie rekultywacji, jeżeli grunty rolne zostały następnie zdegradowane lub zdewastowane. To, że przepisy u.o.g.r.l. nie stanowią bezpośrednio lub przez odesłanie, o stosowaniu trybu rekultywacji do gruntów zajętych celem założenia gazociągów przesyłowych, nie oznacza, że nie można do gruntów rolnych, które uległy degradacji lub dewastacji, stosować instytucji rekultywacji. Instrumenty te są odrębne i nie służą konkurencyjnym celom. Zgodzić się należy jedynie z jednym, że tryb z art. 124 ust. 4 u.g.n. i przepisy o rekultywacji z u.o.g.r.l. nie mogą być stosowane zamiennie. W sprawie decyzja zezwalająca na założenia gazociągów była wydana w roku 2006, zaś wniosek o przeprowadzenie rekultywacji został zgłoszony w roku 2011, wobec czego nie można zakładać, że stanowił on wniosek alternatywny względem instrumentu z art. 124 ust. 4 u.g.n., skarżący nie zgłaszali, aby obowiązek określony w tym przepisie nie został wykonany. Opisana wadliwość stanowiska Sądu I instancji nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi. Warunkiem przeprowadzenia rekultywacji jest bowiem stwierdzenie, że zaistniały ku temu podstawy faktyczne, a takich ustaleń w sprawie nie poczyniono. Sprawę zbadano pod kątem podstaw uzasadniających rekultywację, co dało w konsekwencji asumpt Sądowi I instancji do stwierdzenia, że w kontekście ustaleń faktycznych należy wykluczyć istnienie faktycznych i prawnych podstaw do uznania terenu działek jako zdegradowanego lub zdewastowanego w sposób kwalifikujący do procesu rekultywacji w rozumieniu u.o.g.r.l. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Wniosek uczestnika postępowania P. S.A. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w piśmie z 26 stycznia 2022 r. podlegał oddaleniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Uczestnik postępowania nie może wobec tego domagać się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.