I OSK 2898/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1171/19 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2019 r. nr SKO.K/41.3/399/2019/9554/EŚ w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1171/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J.Z. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej także: "organ II instancji", "kolegium") z 26 czerwca 2019 r. nr SKO.K/41.3/399/2019/9554/EŚ, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 13 maja 2019 r. nr SKP.5430.6.30.2008 Prezydent Miasta Bytomia (dalej także: "prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "ukp"), cofnął J.Z. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii "B", w związku z utratą kwalifikacji, stwierdzoną negatywnym wynikiem egzaminu w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., 1990 ze zm., dalej: "prd"). Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 26 czerwca 2019 r. nr SKO.K/41.3/399/2019/9554/EŚ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego. W ocenie organu II instancji decyzja w tej sprawie ma charakter aktu związanego, a organ administracji publicznej nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, w sytuacji zaistnienia opisanej przesłanki. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, J.Z. 13 marca 2019 r. poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje w zakresie kategorii "B" prawa jazdy i otrzymał negatywny wynik egzaminu, co obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Po rozpoznaniu skargi J.Z. wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1171/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. W omawianym zakresie obowiązują bowiem regulacje z zakresu prawa administracyjnego, co oznacza, że przedawnienie następuje wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie nie ma takiej regulacji, przez co stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Następnie Sąd Wojewódzki podniósł, że prawidłowy jest pogląd kolegium co do tego że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie opisanej w tym przepisie okoliczności obliguje organ do wydania przewidzianego w nim rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika fakt, że skarżący przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii "B" i otrzymał wynik negatywny. Podnoszone przez skarżącego okoliczności osobiste i zdrowotne wpływające na wynik egzaminu, w tym przypadku nie mają żadnego znaczenia. W kontekście mającego zastosowanie w sprawie przepisu kluczową rolę odgrywa kwestia wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy, a wszystkie inne okoliczności nie odgrywają żadnej roli i nie wpływają na możliwość podjęcia przez organ administracji publicznej innego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.Z. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa na skutek jego niezastosowania, chociaż decyzja Prezydenta Miasta Bytomia z 13 maja 2019 r. nr SKP.543.06.30.2008 została wydana bez podstawy prawnej; 2. mające wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, w drodze odstąpienia od przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów zawnioskowanych przez stronę, podczas gdy było to niezbędne dla pełnego oraz należytego wyjaśnienia całej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W piśmie z 20 października 2020 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 9 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało na bezzasadność podniesionych zarzutów i wniosło o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwszy podlega rozpoznaniu zarzut procesowy, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Odnośnie zarzutu procesowego należy zauważyć, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie jako naruszone przez Sąd I instancji powołał wyłącznie przepisy procedury administracyjnej, normujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 173 § 1 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji publicznej, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Wskazać należy, że w ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Przyjmując zatem, że intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu, że wadliwie zaakceptował błędy popełnione przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu wyjaśniającym, strona wnosząca skargę kasacyjną winna postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 ppsa z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotowa skarga kasacyjna została w tym zakresie sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nawet jednak przyjmując, że wskazana wadliwość w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie powoduje dyskwalifikacji tak sformułowanego zarzutu, nadal nie zasługuje on na podzielenie. Stosownie bowiem do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną o tyle tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). Tymczasem jak trafnie wskazał organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ze względu na formułę przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp "starosta wydaje decyzję", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego, co oznacza, że w razie zaistnienia opisanej w tym przepisie przesłanki, tj. – utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy – organ orzekający w sprawie ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami i nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Fakt, że skarżący kasacyjnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z 24 września 2009 r. nr ZKP.5436-30/08 został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A, B" oraz następnie 13 marca 2019 r. przystąpił do egzaminu w zakresie kategorii "B", który zakończył z wynikiem negatywnym, nie budzi żadnych wątpliwości i nie był w sprawie kwestionowany. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp sam ten fakt obligował zatem organ do wydania określonej decyzji. W tym stanie sprawy, okoliczności wskazywane przez skarżącego kasacyjnie nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać, aby dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było powołanie biegłych bądź analiza dokumentacji medycznej, skoro zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp przesłanką do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami jest wyłącznie fakt negatywnego wyniku egzaminu przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 ukp, zaś spełnienie tej przesłanki nie jest w sprawie sporne. Kwestia ewentualnego przedawnienia karalności mandatowej wykracza natomiast poza granice rozpoznawanej sprawy, przedmiotem skargi była bowiem wyłącznie decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a nie decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja z 24 września 2009 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie została uchylona i funkcjonuje w obrocie prawnym, zaś prawidłowość tej decyzji nie podlega weryfikacji w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Również nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nawet ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miałoby wpływu na wystąpienie przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ukp. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie, co uniemożliwia jego rozpoznanie i czyni taki zarzut bezskutecznym. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem na naruszenie "art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa na skutek jego niezastosowania". Pomijając nawet analogiczny jak w przypadku zarzutu z pkt 1 fakt braku powiązania przepisu procedury administracyjnej ze stosowanymi przez Sąd I instancji przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, zauważyć należy że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Skarżący kasacyjnie powołał zatem jako naruszone przez Sąd I instancji wyłącznie przepisy których Sąd Wojewódzki nie stosował, co oznacza jednocześnie, że nie mógł ich naruszyć. Fakt ten dyskwalifikuje zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.