I OSK 2897/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Wa 1894/22 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia decyzji w rejestrze wojewódzkim oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/22, oddalił skargę Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097), o odmowie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 1992 r. Z.S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 w zw. z art. 13 i art. 19 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaświadczenie czy decyzja, na podstawie której strona żąda ujawnienia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim musi określać wartość pozostawionej nieruchomości, w sytuacji, gdy: 1. przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie wprowadzają wymogu aby te określały wartość rekompensaty a jedynie wymóg zamieszczenia na nich przez Wojewodę prowadzącego rejestr odpowiedniej adnotacji (art. 7 ust. 4) co nie jest równoznaczne; 2. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent – co nie determinuje określenia wartości pozostawionego mienia w decyzji czy zaświadczeniu mającym zostać ujawnionymi w odpowiednim rejestrze, w konsekwencji brak określenia w zaświadczeniu czy też decyzji wartości pozostawionej nieruchomości nie wyłącza możliwości ujawnienia ich w rejestrze w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawiania nieruchomości poza obecnymi granicami RP; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 w zw. z art. 13 i art. 19 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w zw. z art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1992 r. w żaden sposób nie potwierdza prawa do rekompensaty, stwierdza ona jedynie, jakie składniki majątkowe pozostawili poprzednicy prawni skarżącego w byłym terytorium RP w sytuacji gdy, zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1 następuje na wniosek osoby uprawnionej, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 1992 r. a nadto decyzja w uzasadnieniu wskazuje, że uprawnienie do otrzymania rekompensaty przysługuje łącznie wszystkim spadkobiercom a więc wnioskodawcy i jego rodzeństwu lub jednej z tych osób wskazanych przez pozostałe osoby uprawnione, w konsekwencji z powyższego wynika jednoznacznie uprawnienie do rekompensaty za mienie pozostawione przez spadkobierców skarżącego poza terytorium RP w związku z wojną III. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej oraz należytego informowania stron, co odzwierciedla materiał dowodowy sprawy a polegającego na przerzucaniu błędów spowodowanych przez pracowników organów administracji, jaki skutków błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalenie niejasnych przepisów, poprzez: 1. zapewnienie w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, że wnioskodawca spełnia wszelkie wymogi został uznany za osobę uprawnioną do otrzymania rekompensaty, 2. zapewnienie przez pracownika administracji w piśmie Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 1994 r., że skarżący jest osobą współuprawnioną do otrzymania rekompensaty za mienie nieruchomo pozostawione poza granicami obecnego obszaru Państwa, 3. poinformowanie w piśmie Starostwa Powiatowego w Kłodzku, że skarżący został ujęty w wykazie osób uprawnionych do realizacji ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 1992 r., 4. pominięcie braku spójnych i jasnych przepisów dotyczących realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP od wczesnych lat 90 – tych począwszy, co w konsekwencji zniweczyć by miało wszelkie podejmowane przez skarżącego czynności celem jej uzyskania, w przekonaniu działania prawem przewidzianym i w zaufaniu do władzy państwowej oraz otrzymanej decyzji administracyjnej, pomimo powyższego uniemożliwienie wnioskodawcy ujawnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w odpowiednim rejestrze. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie, skarżący zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. określa aktualnie obowiązująca ustawa z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097). Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2022 r. ustawa ta przewiduje dwa tryby postępowania, w zależności od tego, czy strona lub jej poprzednik prawny realizowali wcześniej prawo do rekompensaty. Zasadniczo bowiem osoba zainteresowana przyznaniem rekompensaty powinna złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Jednakże, osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, które to prawo nie było realizowane, składa wniosek o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 3 tej ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 3 osoby powołanej ustawy, osoby które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego. W orzecznictwie wskazuje się, że osoby, które posiadają zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały tego prawa nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, zaś posiadane prawo do rekompensaty mogą zrealizować tylko poprzez wystąpienie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawo na podstawie art. 7 ust. 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1507/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 22 listopada 2013 r., precyzującym jego wniosek z dnia 31 grudnia 2008 r., wniósł o ujawnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] lutego 1992 r. w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Z akt sprawy wynika przy tym, że decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Rzeszowie orzekł, że S. i W.S. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. mienie nieruchome w miejscowości S., koło L., szczegółowo wymienione w pkt 1-4 tej decyzji. W decyzji tej wskazano również, że sprawę przyznania rekompensaty za ww. mienie pozostawiono do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Stosownie natomiast do treści art. 19 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Wojewodowie prowadzą wojewódzkie rejestry zawierające dane dotyczące: 1) decyzji lub zaświadczeń, wydanych na podstawie niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, potwierdzających prawo do rekompensaty; 2) osób, którym te prawa przysługują; 3) stanu i formy realizacji tych praw. Z art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika przy tym, że prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z wymienionych w nim form: 1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych, albo 2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, o którym mowa w art. 16. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotnym elementem prowadzonego przez wojewodę rejestru jest wartość pozostawionego mienia, skoro ewidencjonowany stan i forma realizacji tych praw odnosi się do wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdza to także treść obowiązującego w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie wzorów rejestrów zawierających dane dotyczące realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r., nr 248, poz. 2101). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia zawierającego wzór rejestru wojewódzkiego przewidziano do ujawnienia w tym rejestrze w zakresie danych przedmiotowych: miejsce położenia pozostawionych nieruchomości, rodzaj i powierzchnia pozostawionych nieruchomości oraz, co istotne w niniejszej sprawie, wartość pozostawionych nieruchomości potwierdzona decyzją lub zaświadczeniem. Jak zaś słusznie stwierdził Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, a także Minister w zaskarżonej decyzji, dołączona do wniosku skarżącego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1992 r. nie określa w ogóle wartości pozostawionego poza granicami mienia. Kwestia ta bowiem została pozostawiona przez orzekający w 1992 r. organ do odrębnego rozpoznania, czemu dał wyraz w tejże decyzji. Z przepisów ustawy o rekompensacie wynika, że wniosek składany na podstawie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzania prawa do rekompensaty. Tryb w nim przewidziany dotyczy tylko osób, które legitymują się stosownym dokumentem - zaświadczeniem lub decyzją, potwierdzającym prawo do rekompensaty wydanym na podstawie odrębnych przepisów, a prawo to w ogóle nie zostało zrealizowane. Tylko te osoby uprawnione są do złożenia wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Uprawnieniu wskazanych osób odpowiada z kolei obowiązek organu ujawnienia w rejestrze jedynie wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, skoro prawo to zostało już wcześniej ustalone. W takim przypadku organ dokonuje ujawnienia w powyższym rejestrze wskazanej we wniosku formy realizacji prawa niejako automatycznie, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego ustalenie osoby uprawnionej, wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami RP czy wartości nabytego mienia. Ujawnienie w rejestrze następuje w drodze czynności materialnotechnicznej. W dalszej kolejności organ wylicza wysokość rekompensaty zgodnie z art. 13 ustawy i dokonuje czynności materialnotechnicznej zamieszczenia na decyzji lub zaświadczenie adnotacji wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i wysokości rekompensaty (art. 7 ust. 4 ustawy), co następuje w nawiązaniu do wcześniej ustalonej wartości pozostawionego mienia, którego to nie określiła przedłożona przez skarżącego decyzja. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącego wniosku o ujawnienie w rejestrze decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Wskazać przy tym należy, że z akt administracyjnych wynika, że niezależnie od niniejszego postępowania skarżący wystąpił także o przyznanie rekompensaty w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP i wniosek ten rozpatrywany jest przez Wojewodę Dolnośląskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając wniosek skarżącego, organy wyjaśniły wszystkie niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zasługiwał w związku z tym na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 w zw. z art. 13 i art. 19 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 13 i art. 19 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1992 r. w żaden sposób nie potwierdza prawa do rekompensaty. Wskazać przy tym należy, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które to ustalenia można podważyć tylko poprzez odpowiednio sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.