I OSK 12/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2149/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lipca 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2021/MK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lipca 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2021/MK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2021r. nr SN.VIII.KB.7725-l-534-08; 2. Zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że: - w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro J. P. i Z. P. (właściciele nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścili się na obecne terytorium RP i zmarli na byłym terytorium RP, to na skutek spadkobrania ich następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.; - z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, iż właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego o odmowie potwierdzenia A. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i Z. P. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w Z., gm. D., pow. l., woj. lwowskie. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym J. P. i Z. P. nie mogą zostać uznani za "właścicieli nieruchomości pozostawionych" w rozumieniu art. 2 ustawy, gdyż zmarli w 1944 r. nie opuściwszy Z. Za błędne uznał jednak przyjęcie i rozpoznanie sprawy w oparciu o założenie, że to wymienieni wyżej byli osobami pozostawiającymi mienie. Wskazał, że z uwagi na śmierć dawnych właścicieli w 1944 r. przysługujące im prawo własności przeszło na zasadzie sukcesji generalnej na ich spadkobierców. Fakt, że nastąpiło to po 1 września 1939 r. nie stanowi przeszkody dla potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy dokonały zatem wadliwej wykładni art. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że właścicielem nieruchomości pozostawionej w rozumieniu tego przepisu mógł być jedynie obywatel polski, któremu przysługiwało prawo własności na dzień 1 września 1939 r., a nie mogli być nimi jego spadkobiercy, którzy nabyli taką nieruchomość po dacie wybuchu wojny rozpoczętej w 1939 r. Konsekwencją naruszenia art. 2 ustawy było zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadnione było odstąpienie od ustalenia, czy J. P. i Z. P. przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Organy obowiązane były ustalić tę okoliczność, w następnej kolejności ustalić spadkobierców J. P. i Z. P.- oraz ocenić czy osoby te spełniły przesłanki przewidziane w art. 2 ustawy. Niedokonanie tych czynności Sąd Wojewódzki uznał za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący kasacyjnie kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej. Zdaniem Ministra decydujące znaczenie dla oceny przesłanki związanej z pozostawieniem nieruchomości ma status właścicielski nieruchomości w momencie wybuchu II Wojny Światowej, a nie w momencie repratriacji. W tym względzie Minister odwołał się do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 wskazując, że jakkolwiek główna teza ww. orzeczenia odnosiła się do kwestii związanej z okolicznością, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy zabużańskiej samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy, tym niemniej jednak teza ta została zbudowana w oparciu o generalny wniosek, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność (a nie ze statusem właścicielskim nieruchomości w dacie repatriacji). Punktem wyjścia dla rozpoznania wszystkich zarzutów, jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej pozostaje wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w tym względzie stanowiska Ministra, że osoby, które nabyły prawo własności nieruchomości na skutek dziedziczenia w okresie II Wojny Światowej nie mogą być uznane za jej właścicieli w rozumieniu art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w świetle art. 2 ustawy zabużańskiej, data 1 września 1939 r. ma znaczenie dla oceny posiadania obywatelstwa oraz miejsca zamieszkania. Z art. 2 tej ustawy nie można jednak wywieść, że uprawnienie do rekompensaty przysługuje wyłącznie osobom, które były właścicielami nieruchomości 1 września 1939 r. Powyższy problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 13 listopada 2018 r. I OSK 1013/18, 6 marca 2024 r. I OSK 2646/20, 12 września 2024 r. I OSK 395/22, 17 grudnia 2024 r. I OSK 1997/21, 27 maja 2025 r. I OSK 1144/22). W wyrokach tych wskazywano, że zgodnie z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także posiada obywatelstwo polskie. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko temu właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który był nim 1 września 1939 r. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że "przepisy ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wymagały i nie wymagają, aby wnioskodawca miał obowiązek wykazania by byłemu właścicielowi pozostawionego mienia przysługiwał tytuł własności do niego na dzień 1 września 1939 r. Data ta odnosiła się jedynie do legitymowania się przez byłego właściciela mienia obywatelstwem polskim i miejscem zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...)" (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r. I OSK 1491/13). Podnosi się także, że w art. 2 ustawy z 2005 r. ustawodawca posługuje się pojęciem "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" nie definiując go bliżej. Jednak ze sformułowania "pozostawienie nieruchomości" wnosić należy, że istotna jest tu data opuszczenia nieruchomości. Data 1 września 1939 r. przyjmowana jest w tej ustawie wyłącznie jako moment wybuchu wojny, w wyniku której nastąpiło wypędzenie lub opuszczenie dotychczasowego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.1) oraz jako moment oznaczenia obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania (art. 2) - zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. I OSK 3010/18. Wprawdzie przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. nie wymagają, by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach opuszczający je byli ich właścicielami, o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który co najmniej w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością, względnie po tej dacie (a przed pozostawieniem) był przez niego na własność nabyty. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest uprawnienie, tj. pozostawienie nieruchomości w okolicznościach określonych w art. 1 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. I OSK 1013/18). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela. Dodać też w tym miejscu trzeba, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r. (sygn. akt I OSK 1655/20) - przepisy ustawy zabużańskiej są przepisami szczególnymi a przy tym mocno rygorystycznymi. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego do interpretowania ich treści w sposób jeszcze bardziej zawężający aniżeli wynika to z ich wykładni językowej. Wprawdzie zatem w skardze kasacyjnej, jej autor odwoływał się do uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13), w którym zostało zawarte zdanie (cyt.): "Prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność ...", ale zdanie to, mając na uwadze szerszy kontekst wypowiedzi składu poszerzonego, stanowiło jedynie swego rodzaju skrót myślowy (uproszczenie), gdyż najczęściej stan faktyczny, zachodzący w postępowaniach związanych z potwierdzeniem prawa do rekompensaty zabużańskiej sprowadza się do pozostawienia majątków położonych na Kresach Wschodnich przez osoby, które były ich właścicielami przed wybuchem II Wojny Światowej, to jest przed dniem 1 września 1939 r. Podkreślić także należy, iż wyżej zacytowane zdanie zostało wyrwane przez skarżącego z szerszego kontekstu wypowiedzi składu poszerzonego. Celem tej wypowiedzi było bowiem zwrócenie uwagi na konieczność jednolitego traktowania wszystkich, byłych właścicieli mienia położonego w dawnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy w dacie opuszczenia mienia osobom tym przysługiwał jeszcze tytuł prawny do pozostawionego majątku, czy też tytuł ten został już przez nich utracony na skutek działań władzy radzieckiej (majątek został przejęty przez kołchoz lub w inny sposób znacjonalizowany). Podejmując zatem w dniu 16 grudnia 2013 r. uchwałę o treści: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy, skład poszerzony w uzasadnieniu uchwały zwracał przede wszystkim uwagę na obowiązek takiego interpretowania przepisów w/w ustawy, które nie będzie różnicowało w sposób arbitralny właścicieli majątków pozostawionych. Tymczasem wykładnia przepisów omawianej ustawy, przyjęta w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, taki właśnie nosi charakter. Z tych powodów zarzuty obrazy prawa materialnego, oparte na art. 2 ustawy zabużańskiej, należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki słusznie bowiem przyjął, że w wyniku błędnej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej zaniechano ustalenia wszystkich okoliczności sprawy i nie zbadano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Trafnie zauważył, że organy obowiązane były przede wszystkim ustalić, czy J. P. i Z. P. przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a w dalszej kolejności ustalić ich spadkobierców i ocenić czy spełniali oni przesłanki z art. 2 ustawy zabużańskiej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.