I OSK 2840/23

Dnia 30 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L., R. B., N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2988/22 w sprawie ze skargi E. L., R. B., N. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-91/2022/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 marca 2023 r. oddalił skargę E. L., R. B., N. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-91/2022/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. L., R. B., N. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. - polegające na tym, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zaakceptował błędne uznanie, że skarżące nie mają interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji komunalizacyjnej - co skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi. W oparciu o powyższy zarzut skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień obu instancji w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionego w niej zarzutu przypomnieć należy istotę sprawy. Kontroli Sądu I instancji podlegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 15 października 1991 r., znak: GG.II.7242/l/93/512/91/Tj (dalej, jako: decyzja komunalizacyjna) o nabyciu przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów jedn. ewid. [...], obr. [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Ministra, że w postępowaniu w przedmiocie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, poza Skarbem Państwa i gminą stroną może być dodatkowo jedynie podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżące nie posiadają aktualnie żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożyły żadnych dokumentów, z których wynikałyby prawa rzeczowe do nieruchomości, co predestynowałoby je do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. Sąd I instancji uznał, że na obecnym etapie postępowania bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej następnie decyzją komunalizacyjną, nie zostało zakończone. Według Sądu Wojewódzkiego nie jest to okoliczność, która obligowałaby organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ może bowiem zawiesić postępowanie o ile jest ono w toku, zostało wszczęte. Natomiast w tej sprawie, postępowanie nie mogło być wszczęte ponieważ skarżące nie wykazały aby przysługiwał im tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się skarżące podnosząc, że sporna nieruchomość pochodzi z działki nr [...] obręb G., objętej lwh nr [...]. Działka ta została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z 13 lutego 1978 r. Z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], która zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], a obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...] obręb nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Decyzją komunalizacyjną stwierdzono nabycie przez Gminę K. działki nr [...] obręb nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Skarżące są następcami prawnymi wywłaszczonych współwłaścicieli działki nr [...], których udział w prawie własności wynosił 217/1000 części. Złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podniosły, że postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone, wobec czego ocena ich interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej, jest przedwczesna. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna – jak stwierdzono to na wstępie - nie była uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem w pełni przedstawione powyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Stanowisko powyższe jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2007r., I OSK 450/07, wyrok NSA z 29 czerwca 2010r., I OSK 1178/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych, z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, jego elementach został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Z przyjętych przez Sąd ustaleń wynikało, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania rozstrzygnięcia komunalizacyjnego, stanowiła mienie Skarbu Państwa, co potwierdzał wpis w księdze wieczystej, dokonany w oparciu o decyzję wywłaszczeniową z 1978 r. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzja ta nie została skutecznie podważona; nadal pozostaje w mocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżące (ich poprzednicy prawni) w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej były współwłaścicielami spornej nieruchomości. Dopóki z obrotu prawnego nie zostanie usunięta wskazana powyżej decyzja stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości, dopóty tytuł własności Skarbu Państwa korzysta z ochrony prawnej. Fakt zainicjowania postępowania nieważnościowego wobec decyzji Naczelnika [...] z 13 lutego 1978 r., nie legitymuje skarżących do zainicjowania postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, ani też nie daje podstaw do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik postępowania nieważnościowego nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wywłaszczeniowej, zaś dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym jest dla sądów i organów administracji publicznej wiążąca w zakresie ustalenia podmiotu, któremu w dacie relewantnej przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, a co za tym idzie stron postępowania komunalizacyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest przy tym z urzędu wiadome, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. zostało już prawomocnie zakończone. Wyrokiem z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22 oddalającego skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 6 grudnia 2021 r. nr DO.4.7613.53.2021.EK umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. W tych okolicznościach sprawy nie ma powodów aby podważać prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji. W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza art. 61a § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uznania, że w badanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP. W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.