I OSK 2361/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2902/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-179/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2902/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-179/19 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr WS-VII.7532.1.179.2013.SA w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. - mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 91 – "ustawa komunalizacyjna"): a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ("u.g.g".) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia, c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, 2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa »należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, 3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego, 4) błędne zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako: "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować, 5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: "ustawa o PKP"), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; II. przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi - z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu - dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określonego faktu można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość > terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego," 3) art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest (cyt.): "miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska [....]". Przytoczone naruszenia postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jak również na art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a (cyt.): "względnie " art. 141 § 4 p.p.s.a.", art. 151, (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie były uzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2019 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. - mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W toku postępowania administracyjnego organy wskazały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z niespornych ustaleń organów obu instancji wynikało natomiast, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów z obrębu [...] figurowała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdzie - jako władającego gruntem - wpisano Dyrekcję Okręgowych Kolei Państwowych w [...]. Następnie działka ta uległa podziałowi, aktualnie zaś w dziale II księgi wieczystej [...] wpisano prawo własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 12 maja 2008 r. nr 1/2008 o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pod nazwą "Obwodnica północno-wschodnia [....] – ETAP I – wiadukt kolejowy łączący ul. [...] z ul. [....]". Ponadto organy ustaliły też, że działka nr [...]została objęta wnioskiem uwłaszczeniowym Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, w którym wnioskodawczyni wnosiła o wydanie - w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 z późn. zm.) – decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r., prawa użytkowania wieczystego tej działki (znak: WS-V.752.1.228.2013.CA). W ocenie organów jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało by przedmiotowa nieruchomość została formalnie przekazana w zarząd Polskich Kolei Państwowych. Spółka Polskie Koleje Państwowe na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedłożyła bowiem jedynie decyzję Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 28 listopada 1986 r. nr G.VI.8224/39/86 o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym m.in. w gminie kat. [...], a Starosta [...] w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. oraz Urząd Miejski w [...] w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. poinformowali, że nie dysponują dokumentami potwierdzającymi istnienie - w dacie 27 maja 1990 r. - prawa zarządu na rzecz PKP. Komisja, wskazując zatem na treść art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, uznała, że wprawdzie z treści tego przepisu wynikało, iż majątek oddany PKP na własność tego przedsiębiorstwa został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, to jednak z dniem 8 grudnia 1960 r. ów ewentualny zarząd przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe S. A. uległ - z mocy prawa - wygaszeniu. W późniejszym zaś terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W tej więc sytuacji organ przyjął, że skoro brak było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego) łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa, to w takiej sytuacji należało uznać, iż przedmiotowa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i - jako taka - podlegała komunalizacji z mocy prawa. Termin "należenie", jak wywodziła Komisja – stanowił bowiem kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to należało rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. Poza tym - w ocenie Komisji - "należenia" mienia do danej rady narodowej nie można było domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako: "ustawa gruntowa") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.), rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg Komisji z powyższymi regulacjami korespondował art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (vide: art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie Komisji, z powyższych regulacji wynikało zatem, że sam fakt gospodarowania mieniem - stosownie do obowiązujących regulacji - przez gminę (radę narodową) świadczył - co do zasady - o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał także, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne, określone w art. 11-12 ustawy komunalizującej, a zatem - w ocenie Komisji - wszystkie przesłanki, warunkujące komunalizację z mocy prawa -zostały w niniejszej sprawie spełnione. Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, stwierdzając przy tym, że nie ulegało wątpliwości, że PKP S.A nie dysponowała żadnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości a z którego wynikałoby, że na rzecz poprzednika skarżącej został ustanowiony zarząd lub użytkowanie. Tym samym, odnosząc powyższy fakt do ówczesnych unormowań materialnoprawnych, Sąd I instancji przyjął, że uprawniony był wniosek, iż PKP władało przedmiotową nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, a co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w/w przepisy mają jedynie charakter blankietowy (są jedynie procesowymi podstawami dla wydania wyroków określonej treści). Innym słowy, wydanie wyroku na podstawie któregokolwiek z tych przepisów jest jedynie następstwem takiej a nie innej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki. Zarzut zaś oparty na "art. 134 § 1 względnie art. 141 § 4 p.p.s.a." nie był zrozumiały a przede wszystkim nie był poprawny pod względem formalnym. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób konkretny i zdecydowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani dokonywania wyboru, który zarzut kasacyjny, zasugerowany w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą, mógłby być w danym przypadku uznany za zasadnie podniesiony. Ponadto, autor skargi kasacyjnej twierdził w tym przypadku jedynie, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.) : "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego." Jak z powyższego zatem wynika nie sposób ustalić, jakie było uzasadnienie dla tej podstawy kasacyjnej. Można tylko jedynie w sposób ogólny zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymogi przewidziane procedurą sądowoadministarcyjną, zwłaszcza, że Sąd Wojewódzki omówił w sposób dostateczny zarówno kwestie prawne w ujęciu historycznym, jak wskazał na obszerne w tym zakresie orzecznictwo. Niezasadny okazał się również zarzut oparty na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n., w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki nie zapewnił Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym, pomimo że jedną ze stron postępowania był Skarb Państwa, a drugą stroną - miasto na prawach powiatu czyli "Gmina Miejska [...]". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Gmina [...] nie była stroną postępowania. Była nią bowiem Gmina [...]. Zaskarżona decyzja została zaś doręczona: pełnomocnikowi PKP SA, Gminie [...], Wojewodzie Małopolskiemu i Wojewodzie Małopolskiemu jako reprezentantowi Skarbu Państwa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, korespondencję doręczano zaś m. in. Wojewodzie Małopolskiemu jako reprezentującemu Skarb Państwa. W związku z tym omawiany zarzut w tym przypadku nie był zrozumiały. Nietrafnie także skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja towarzysząca tym zarzutom sprowadzała się bowiem nie tyle do braku stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień proceduralnych, jakie rzekomo wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, a do zaaprobowania przez Sąd I instancji poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, choć w niniejszej sprawie skarżąca legitymowała się decyzją o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu. W istocie rzeczy więc zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej w znacznym stopniu uzasadniał przy pomocy argumentacji właściwej zagadnieniom prawa materialnego. Pojęcie "należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należało bowiem traktować jako pojęcie materialnoprawne. Z kolei zaś, fakt posiadania przez skarżącą wspomnianej wyżej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu nie mógł mieć w postępowaniu komunalizacyjnym żadnego znaczenia. Decyzja o ustaleniu wysokości opłat – wbrew stanowisku skarżącej - nie przesądzała bowiem wprost o istnieniu samego tytułu prawnego do gruntu. Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki bezspornie zaś wynikało, że skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu, którego treść wskazywałaby, iż przysługiwało jej do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca odwoływała się także do argumentacji historycznej twierdząc, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jej z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, dotyczących dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Powoływała się również na treść art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych, akcentując, że jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym. Powyższa tematyka stanowiła jednak już polemikę z merytorycznym stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego a nie dowodziła istnienia naruszeń procedury administracyjnej. Z tych powodów nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną była w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego. Odnosząc się zatem do powyższego wskazać należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że przytoczone na wstępie materialnoprawne zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także na art. 6 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Z tych powodów także zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", należało ocenić jako nieuzasadnione. W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.