I OSK 2767/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 71/20 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr SKO.41/3838/GG/2019 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 71/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] grudnia 2019 r. nr SKO.41/3838/GG/2019 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.R., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. znak: GKiR.6830.1.2019 nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy tymczasem ww. pismo spełnia wszystkie przesłanki stanowiące o tym, że powyższe pismo stanowi decyzję w świetle przepisów prawa; 2. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, ponieważ decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. znak: GKiR.6830.1.2019 nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy skarżącej w przedmiotowej sprawie z całą stanowczością służyło odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. znak: GKiR.6830.1.2019 z uwagi na fakt, iż ww. pismo stanowiło decyzję administracyjną w świetle przepisów prawa; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w całości bez wyraźnych ku temu przesłanek; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7a k.p.a. poprzez wydanie przez WSA orzeczenia z pominięciem obowiązku do wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu wywód, z którego wynika, że jeżeli pismo zawiera cztery składniki: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to takie pismo jest decyzją, pomimo nieposiadania wszystkich elementów decyzji przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że kasator nie wskazał, co w jego ocenie świadczy o tym, że pismo Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. znak: GKiR.6830.1.2019 rzeczywiście zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięciem decyzji, jako aktu stosowania prawa, jest - w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Tymczasem ww. pismo zawiera jedynie informacje o tym, co miało miejsce lub co nie miało miejsca w toku postępowania wszczętego w dniu 22 lipca 2019 r. przez Wójta Gminy [...]. Z treści tego pisma nie wynika, aby jego autor ustalał konsekwencje stosowania jakiegokolwiek przepisu prawa – mówiąc inaczej, pismo nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podzielając zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie co do tego, że za decyzję w ujęciu materialnoprawnym można uznać również pismo nieposiadające wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., nie można uznać, że ww. pismo jest decyzją administracyjną. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. jest zatem niezasadny. W konsekwencji za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7a k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Nie można zatem zarzucać sądowi administracyjnemu, że naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. dokonując całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Ponadto z przepisu tego nie wynika, że powinnością sądu jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony skarżącej, co miałoby być zgodne z zasadą pierwszeństwa słusznego interesu strony. Należy dodać, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., II OSK 1438/21). Zgodnie zaś z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).