I OSK 2730/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 377/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 31 stycznia 2023 r. nr GKI.7220.1.21.2022 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2023 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 31 stycznia 2023 r. nr GKI.7220.1.21.2022 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 33 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. o ewidencji gruntów i budynków polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje sprzeczność pomiędzy ostatnim stanem spokojnego posiadania a dostępnymi dokumentami określającymi stan prawny gruntów w granicach działek [...], [...] oraz [...]; 2) § 41 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe w przedmiotowym postępowaniu dokonanie modyfikacji powierzchni działek; 3) art. 12 b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, iż zasadnie organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględnił stanowiska wykonawcy pracy geodezyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych plików i dokumentów sporządzonych przez skarżącego w wyniku pracy geodezyjnej wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych i ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi w Powiecie M., gminie P., obręb ewidencyjny [...], o identyfikatorze zgłoszenia [...]. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów, że dokonanie przez skarżącego ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] i określenia położenia punktów granicznych (w szczególności pkt nr 2095), było niezgodne z zasadami opisanymi § 31 i § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1781, z późń zm., dalej rozporządzenie), tzn. przebieg granic działki został ustalony według spokojnego stanu posiadania, ale w sposób sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W konsekwencji tak wykonanej pracy geodezyjnej nastąpiła znaczna zmiana działki nr [...] w zakresie jej geometrii (przesunięcie granicy około 3m. w kierunku działki [...]) oraz pola powierzchni (przybytek powierzchni o 113 m²). Działania te odbyły się kosztem działek sąsiednich o nr [...] i [...] (bez wiedzy ich właścicieli). Dodatkowo w wyniku tych czynności nastąpiła likwidacja dostępu działki nr [...] do działki nr [...], stanowiącej użytek drogowy. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że przepisy rozporządzenia nie zezwalają na zmianę zasięgu prawa własności, do czego doszło w rozpatrywanej sprawie (przewłaszczenie części nieruchomości nr [...] oraz [...]). W trakcie procedury ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie § 33 rozporządzenia można jedynie dokonać modyfikacji przebiegu granic pod warunkiem, że przebieg ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic lub nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Powyższe pozostaje w sprzeczności z podstawową funkcją ewidencji gruntów, jaką jest rejestracja stanu prawnego, a nie tworzenie czy zmiana prawa własności poprzez zmianę granic działek. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący podnosząc, że dostępne materiały geodezyjne są niewiarygodne w przedmiotowej sprawie, dla dz.[...] nie ma danych nawet do obliczeń. Zarzucił, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach § 7 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz., 1670), który daje dużą swobodę oceny kierownikowi pracy geodezyjnej - to bowiem tylko do niego należy ocena dostępnych materiałów (nie zaś do organów administracji geodezyjnej). W tym zaś przypadku kierownik pracy geodezyjnej uznał, że dostępne materiały są niedokładne, nieaktualne, i niekompletne. W konsekwencji niemożliwe jest odtworzenie stanu prawnego. W szczególności mapa w skali 1:2000 w ogóle nie jest dokumentem określającym stan prawny gruntów. Jeżeli zaś chodzi o treść księgi wieczystej nieruchomości, to zawiera ona jedynie ogólne informacje dotyczące własności nieruchomości. § 31 e.g.i b. pojawia się z chwilą, kiedy kierownik pracy geodezyjnej poddaje analizie i ocenie dokumentację lub materiały pod kątem ich przydatności na podstawie cytowanego § 7 rozporządzenia w sprawie standardów i to nie podlega weryfikacji, bo organy administracji publicznej nie mają uprawnień do analizy i oceny dokumentów lub materiałów pod kątem przydatności do wykonania prac przechowywanych w zasobie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że dokumentacja pomiarowa z 1962 r. była dokładna na tyle, żeby skartować mapę ewidencyjną w skali 1:2000. Dla granicy dz. [...] z dz. [...] i [...] brak jest danych matematycznych. Mapa ewidencyjna została skartowana w oparciu o pomiary których dokładność kompletność i aktualność kwestionuje kierownik. Została skartowana w skali 1:2000, czyli 1 mm w skali mapy to 2m w terenie, taki materiał – zdaniem skarżącego - w żadnym zakresie nie kwalifikuje się do ścisłej analizy matematycznej położenia punktów granicznych. Może za to być analizowany pod względem wzajemnego położenia działek ewidencyjnych. I z tego względu sprzeczność ostatniego stanu spokojnego posiadania ze stanem prawnym w niniejszym przypadku nie zachodzi. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na atrybuty ustalonych punktów granicznych 8393, 8238, 2095, 1853, 5836, 248, które w bazie danych EgiB, jeśli chodzi o źródło pochodzenia, mają atrybut 8 czyli pochodzą z ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych, natomiast jeśli chodzi o atrybut błędu położenia punktu granicznego wynosi on 5 co oznacza zakres błędu średniego położenia punktu względem osnowy od 1,51-3,00 m. Rozstrzygając tak zarysowaną istotę sporu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć stanowiły obowiązuje w dacie ich wydania przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm. dalej p.g.i.k.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na § 33 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W niniejszej sprawie wykonawca dokumentacji geodezyjnej wykazał działkę nr [...] w nowych granicach określonych na gruncie w trybie § 33 ust. 2 rozporządzenia, zmieniając jednocześnie przebieg granic działek sąsiednich. Nastąpiła zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działką [...] i [...] o ok. 3m, jak również przesunięcie i zmiana przebiegu granic drogi [...] w kierunku działki [...], co skutkowało likwidacją dostępu działki [...] do drogi [...] W wyniku tych czynności nastąpiło przysporzenie na rzecz działki [...] o 113 m2 kosztem pomniejszenia o tę wartość działki [...]. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji, a za nimi Sąd I instancji trafnie zatem uznały, że nowo wyznaczone granice pozostają sprzeczne z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczona w ten sposób granica znacznie odbiega kształtem od jej odwzorowania na analogowej mapie ewidencyjnej znajdującej się w zasobie, prowadząc do zmiany geometrii działek, zasięgu prawa własności, utraty dostępu działki [...] do drogi. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że taki wynik procedury ustalania granic, również przy uwzględnieniu treści § 33 ust. 2 rozporządzenia, pozostaje w sprzeczności z podstawową funkcją ewidencji gruntów, jaką jest dokonywanie jedynie rejestracji stanu prawnego, a nie tworzenia czy zmiany prawa własności poprzez wyznaczanie granic działek. Prawidłowy jest także wniosek Sądu I instancji, że § 33 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę jedynie do niewielkich korekt przebiegu granic przy uwzględnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, a nie do ustalenia ich przebiegu w zupełnie innym niż wynikającym z dostępnych dokumentów, określających stan prawny gruntów, nawet gdyby ten inny przebieg nie budził żadnych wątpliwości, gdy chodzi o spokojny stan posiadania. Można to jedynie uczynić w odrębnym postępowaniu np. w sprawie o zasiedzenie lub rozgraniczenie. Z tego względu argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazująca na brak spełnienia wymogów rozporządzenia przez materiały geodezyjne sporządzone wiele lat temu, nie mogła uzasadniać dokonania na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia, tak znacznej korekty przebiegu granic prowadzącej do zmiany zasięgu prawa własności. Podkreślić należy, że nie jest ustalaniem zasięgu tego prawa procedura przewidziana w § 33 rozporządzenia, która nie "zastępuje" i nie może zastępować ani administracyjnego, ani sądowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (tudzież zasiedzenie). Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 41 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wskazane powyżej kwestie uzasadniały odmowę przyjęcia wyników zgłoszonych prac ewidencyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stąd zarzut naruszenia 12b ust. 8 p.g.k. nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.