I OSK 378/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 382/23 w sprawie ze skargi J.B. i R.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2023 r. nr IGK-I.7227.5.2023.UP w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 października 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 382/23, oddalił skargę J. B. i R. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2023 r. nr IGK-I.7227.5.2023.UP w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli J. B. i R. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 10 marca 2023 r. znak: GKN.6641.1.1.2023 ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania i zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. co naruszyło przepis art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że weryfikacja prac geodezyjnych dokonana została przez organy I i II zgodnie z tym przepisem; 2. co naruszyło przepis art. 151 p.p.s.a. w związku z § 8, § 30 ust. 1 pkt 1, § 34 ust. 2 pkt 2, § 7 i § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1670 – dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych") poprzez przyjęcie, że wykonanie pracy geodezyjnej przez skarżącego dokonane zostało z naruszeniem tych przepisów. II. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu: a) nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; b) nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym nie wszystkie zarzuty są prawidłowo skonstruowane. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji "naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) co naruszyło przepis art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12b ust. 8 p.g.k. poprzez uznanie, że weryfikacja prac geodezyjnych dokonana została przez organy I i II zgodnie z tym przepisem; 2) co naruszyło przepis art. 151 p.p.s.a. w związku z § 8, § 30 ust. 1 pkt 1, § 34 ust. 2 pkt 2, § 7 i § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez przyjęcie, że wykonanie pracy geodezyjnej przez skarżącego dokonana została z naruszeniem tych przepisów". Autor skargi kasacyjnej wskazuje, w punktach 1 i 2 na konkretne jednostki redakcyjne, ale czyni to jako wynik błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego. Tymczasem prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna polegać na wskazaniu konkretnego przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), sposobu naruszenia (tj. błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie) oraz konkretyzacji tego naruszenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego – przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie – w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23 – dostępne w CBOSA). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. Powyższych okoliczności w wywiedzionych przez skarżących kasacyjnie zarzutach, określonych przez nich jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, brakuje. Nawet przyjmując, że zarzuty te dotyczą przepisów wymienionych w punkcie 1 i 2, to skarga kasacyjna nie wskazuje klarownie, na czym polega naruszenie tych przepisów, jakie powinno być ich właściwe zastosowanie lub jaka powinna być ich wykładnia. Jest to istotne naruszenie zasad sporządzania skargi kasacyjnej, które zasadniczo dyskwalifikujące zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze to, że część wywiedzionych przez skarżących kasacyjnie zarzutów jest możliwa do zrekonstruowania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Trzeba jednakże zaznaczyć, że części z opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieprawidłowości zarzucanych organowi nie odniesiono do konkretnych przepisów prawa i nie sformułowano w zarzutach skargi kasacyjnej. W zarzutach skargi kasacyjnej nie podniesiono rozważanych przez Sąd I instancji naruszeń ( str. 14 akapit ostatni, str.15, 16 i 17 uzasadnienia). O ile Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny jest ściśle związany zarzutami skargi kasacyjnej ( art.183 § 1 p.p.s.a.). Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA), nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Przed przystąpieniem do oceny konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Starosta Chełmski decyzją z dnia 10 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.k. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego opracowanego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...], dotyczącego sporządzenia mapy do celów projektowych, obejmującej obszar działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]– Z., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący kasacyjnie w dniu 4 listopada 2022 r. zgłosili pracę geodezyjną polegającą na opracowaniu mapy do celów projektowych, natomiast w dniu 5 grudnia 2022 r. przekazali wyniki zgłoszonych prac w postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych BDOT500, dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. lub ich uwierzytelnionych kopii oraz operat techniczny. Organ ten wskazał również, że w dniu 12 grudnia 2022 r. sporządził protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, w którym odnotowano szereg nieprawidłowości w zgłoszonej dokumentacji. W dniu 26 stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie ponownie zawiadomili Starostę o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz przekazali wyniki prac w postaci operatu technicznego. W sprawozdaniu technicznym odnieśli się do protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych podnosząc, że poprawili niektóre nieprawidłowości wskazane (tj. w punktach 6.2, 6.3, 6.4, 6.6), odnieśli się także do niektórych uwag (tj. zawartych w punktach 6.1, 6.5 i 6.7) oraz nie zajęli stanowiska co do pozostałych uwag (tj. zawartych w punkcie 7 protokołu). Organ pierwszej instancji wskazał, że ponownie negatywnie ocenił przedłożone przez skarżących kasacyjnie zbiory danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, czemu dał wyraz w sporządzonym protokole weryfikacji z dnia 30 stycznia 2023 r. Skarżący kasacyjnie w dniu 13 lutego 2023 r. ponownie zawiadomili Starostę o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz przekazali wyniki prac w postaci operatu technicznego. Dołączyli także pismo z dnia 10 lutego 2023 r. zawierające odniesienie się do protokołu weryfikacji z dnia 30 stycznia 2023 r. Skarżący kasacyjnie uznali nieprawidłowości wykazane podpunktach 1, 2 i 3 punktu 6 protokołu weryfikacji za bezzasadne oraz wskazali na usunięcie nieprawidłowości zawartej w podpunkcie 4, dotyczącej redakcji sprawozdania technicznego. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentacja techniczna nie została poprawiona, co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej. W wyniku złożonego przez skarżących kasacyjnie odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. nr IGK-I.7227.5.2023.UP utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Chełmskiego. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty, że stwierdzone nieprawidłowości uniemożliwiały przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac opracowanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] Organ ten zwrócił uwagę, że w świetle § 8 i § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych zadaniem wykonawcy w rozpoznawanej sprawie była analiza treści mapy zasadniczej pobranej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod kątem jej aktualności i kompletności oraz wykazanie, zgodnie z oznaczeniem właściwym dla treści mapy zasadniczej, o czym stanowi § 34 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, na mapie porównania z terenem brakujących elementów, jakim jest rodzaj nawierzchni jezdni i punkty graniczne stabilizowane przynależne do przedmiotowej działki. Skarżący pominęli te elementy w swoim opracowaniu, co spowodowało wadliwość dokumentacji. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał na niezasadność argumentacji zawartej w odwołaniu, że to organ powinien podjąć działania zmierzające do uzupełnienia mapy. Czynności takie wiązałyby się bowiem z wykonaniem pracy geodezyjnej, która zgodnie z art. 11 p.g.k. jest obowiązkiem wykonawcy. Odnosząc się do kolejnej stwierdzonej nieprawidłowości, organ podkreślił, że w sprawie nie był kwestionowany przez organy geodezyjne sposób pomiaru podpór, a jedynie sposób ich przedstawienia w pliku numerycznym przekazanym do aktualizacji baz danych zasobu, w tym przypadku bazy danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500 -1:5000 (BDOT). Powołując się na § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz ust. 2 i ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych organ wyjaśnił, że z uwagi na podane przez wykonawcę wymiary podpór (0,53m x 0,53m), w dokumentacji należało zastosować reprezentację punktową w pliku numerycznym. Powyższe stanowisko organów zostało w pełni zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji, który wskazał, że podstawę przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Sąd ten uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż przedłożona przez skarżących kasacyjnie dokumentacja zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że stwierdzone przez organ nieprawidłowości operatu, dotyczące niewłaściwego sporządzenia mapy porównania z terenem, zastosowania nieprawidłowej geometrii w odniesieniu do podpór oraz wskazania w sprawozdaniu technicznym niezgodnej z przepisami daty zakończenia prac geodezyjnych, które to nieprawidłowości, mimo wykazania w protokole weryfikacji, nie zostały poprawione przez wykonawcę, uzasadniały odmowę przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w zdecydowanej większości powyższą ocenę Sądu I instancji i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku w zakresie zaskarżonym skargą kasacyjną, a której po raz kolejny nie ma potrzeby powtarzać. W tak zakreślonym stanie sprawy odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów prawa materialnego, albowiem to one w niniejszej sprawie determinują przebieg postępowania administracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 8, § 30 ust. 1 pkt 1, § 34 ust. 2 pkt 2, § 7 i § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez przyjęcie, że wykonanie pracy geodezyjnej przez skarżącego dokonane zostało z naruszeniem tych przepisów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. jednostek redakcyjnych i w wyniku tego prawidłowo przyjął ich zastosowanie przez organy w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że rolą wykonawcy jest wskazanie stwierdzonych zmian na mapie do celów projektowych, a nie potwierdzanie poprawności danych, które są już w zasobie. Z tego względu ich zdaniem – nie jest konieczne na mapie do celów projektowych wykazywanie wszystkich elementów mapy zasadniczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie uwzględnia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Zgodnie z tym przepisem podczas wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, których celem jest sporządzenie mapy do celów projektowych, należy porównać treść mapy zasadniczej udostępnionej z zasobu lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, ze stanem faktycznym w terenie, a wyniki przedstawić na mapie porównania z terenem ze wskazaniem na niej kolorem czerwonym elementów do usunięcia oraz elementów do pomiaru. W myśl zaś § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy realizacji innych celów niż sporządzenie mapy do celów projektowych, jeżeli kierownik prac geodezyjnych uzna to za konieczne. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w ramach geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, których celem jest sporządzenie mapy do celów projektowych, obowiązkiem wykonawcy prac jest porównanie treści mapy zasadniczej udostępnionej z zasobu ze stanem faktycznym w terenie i przedstawienie wyników na mapie porównania z terenem ze wskazaniem na niej kolorem czerwonym elementów do usunięcia oraz elementów do pomiaru. Rację ma zatem Sąd I instancji, że mapa porównania zawiera także elementy znajdujące się w terenie, które są albo powinny być uwidocznione na mapie zasadniczej, ze wskazaniem kolorem czerwonym elementów do usunięcia oraz elementów do pomiaru. Okoliczność, że udostępniona przez organ mapa zasadnicza nie zawierała określonych treści nie zwalniała wykonawcy od obowiązku zweryfikowania i przedstawienia na mapie porównania wskazanych w zaskarżonej decyzji elementów, zgodnie ze stanem w terenie i za pomocą oznaczeń właściwych dla treści mapy zasadniczej. W istocie wykładnia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych prowadzi do wniosku, że niezależnie od okoliczności treść przedstawionej mapy musi odzwierciedlać treść mapy zasadniczej, z wykazaniem zmian. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji § 34 ust. 2 pkt 2 i § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, gdyż skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał jedynie, że "chybiony jest zarzut naruszenia przez wykonawcę pracy § 34 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia" (str. 7 skargi kasacyjnej) oraz "całkowicie nieuzasadniony został zarzut naruszenia § 34 ust. 1 rozporządzenia" (str. 8 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie rozwinął jednak swojego stanowiska, co w istocie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tego zarzutu. Niemniej zauważyć należy, że opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych obejmuje wykonanie analiz i obliczeń niezbędnych do zrealizowania celu prac (§ 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych dokumentację sporządza się z zastosowaniem oznaczeń i symboli graficznych właściwych dla treści mapy zasadniczej (§ 34 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Przepisy te jednoznacznie wskazują, jakie są obowiązki wykonawcy pracy oraz w jaki sposób sporządza się dokumentację. Skoro zatem na sporządzonej przez skarżących kasacyjnie mapie porównania z terenem nie znalazło się wymagane oznaczenie rodzaju nawierzchni uwidocznionej na tej mapie jezdni, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują, to Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ww. przepisy rozporządzenia zostały naruszone. Tak samo niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, który stanowi, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18. Przytoczony przepis rozporządzenia w sprawie standardów technicznych stanowi zasadę ogólną, zawartą w rozdziale I rozporządzenia w sprawie standardów – "Przepisy ogólne", obowiązującą przy wykonywaniu wszystkich rodzajów pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, niezależnie od innych zasad zawartych w tym akcie prawnym. Tymczasem skarżący kasacyjnie w odniesieniu do tego zarzutu wskazuje, że przedłożony materiał zasobu był wystarczający do wykonania zleconej pracy, a dopiero nadinterpretacja dokonana przez organy przerzucająca na wykonawcę odpowiedzialność za braki zasobu, na który nie ma wpływu, spowodowała odmowę przyjęcia operatu technicznego. Stanowisko skarżącego jest nietrafne, gdyż zasadniczym zadaniem analizy dokonywanej na podstawie § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych jest ocena, czy udostępniona mapa spełnia wymagania mapy zasadniczej. W przypadku, gdy wyniki analizy wykażą, że udostępniony dokument nie zawiera elementów wymaganych przepisami, należy podjąć działania, w ramach których finalnie powstanie mapa zawierająca wszystkie elementy wymagane dla mapy zasadniczej. Ma to związek z tym, że ww. przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Przechodząc natomiast do oceny kolejnego zarzutu, zauważyć należy, że § 30 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych zawiera trzy ustępy, z czego ustęp pierwszy nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, a więc przepisu, który nie istnieje. Zarzutu tego w żaden sposób nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w istocie czyni go niemożliwym do rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zastępowania strony skarżącej kasacyjnie w konstruowaniu i uzasadnieniu zarzutów, zwłaszcza w sytuacji przywoływania przez autora skargi kasacyjnej przepisów, które nie istnieją. Zgodnie z art. 12 b ust. 8 p.g.k. jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Przepis ten stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ale również stanowi zarzut kasacyjny, określony przez skarżących kasacyjnie jak zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które przejawia się uznaniem przez Sąd I instancji, że weryfikacja prac geodezyjnych dokonana została przez organy zgodnie z tym przepisem. Autor skargi kasacyjnej przede wszystkim błędnie określił powyższy przepis jako materialnoprawny, gdyż ma on charakter procesowy. Przepis art. 12b p.g.k. określa procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18 – dostępne w CBOSA). Przypomnieć wypada, że normy prawa procesowego regulują czynności podejmowane przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy regulują wydanie i kontrolowanie aktu, jak i wtedy, gdy regulują tok czynności podejmowanych w celu wykonania aktu. Wskazany art. 12b ust. 8 p.g.k. określa postępowanie organu, w przypadku nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, czyli wskazuje na czynność podejmowaną przez organ w celu realizacji prawa materialnego, z tego względu przepis ten ma charakter procesowy. Niezależnie od tej kwalifikacji prawnej, trzeba zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie wadliwie powiązali ww. przepis ze wskazanym naruszeniem prawa. Ich zdaniem Sąd I instancji naruszył art. 12b ust. 8 p.g.k., gdyż uznał, że weryfikacja prac geodezyjnych dokonana została przez organy administracji obu instancji zgodnie z tym przepisem. Tymczasem ww. przepis nie stanowi podstawy prawnej do weryfikacji prac geodezyjnych, a wskazuje jedynie na działanie organu, w przypadku nie uwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Nieuwzględnienie natomiast stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych następuję na podstawie procedury określonej w art. 12b ust. 1-7c p.g.k. Organy zatem nie dokonały weryfikacji prac zgodnie z tym przepisem, a Sąd I instancji tego nie zaaprobował, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy do weryfikacji prac, co też czyni też zarzut całkowicie bezzasadnym. Wreszcie nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zebrany przez organ w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy podjęły wszelkie niezbędne czynności procesowe, co doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast skarżący kasacyjnie dopatrując się w postępowaniu organu określonej wadliwości, powinni wskazać w zarzucie kasacyjnym na wadliwość, która - ich zdaniem - doprowadziła do naruszenia ww. przepisów. Samo wskazanie, że organy nie podjęły "wszelkich niezbędnych czynności" bez wskazania konkretnie, jakich czynności organ nie podjął i jaki to miało wpływ na wynik sprawy – czyni zarzut bezzasadnym. Podobnie zresztą jak zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem, ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu, w jakim zakresie uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Do naruszenia bowiem art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie – co w tej sprawie miejsca nie miało. Odnośnie natomiast wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienia sposobu zobrazowania obiektów znajdujących się na obszarze objętym opracowywaną mapą, a ściślej dotyczącego nieprawidłowości w zastosowaniu niewłaściwej geometrii obiektów, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poczyniono rozważania dotyczące zarzutu wskazania niezgodnie z przepisami daty zakończenia prac geodezyjnych, które to rozważania nie zostały odniesione do naruszenia konkretnego przepisu sprecyzowanego w zarzutach skargi kasacyjnej. Pomimo tego uchybienia z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodzi o zarzut naruszenia § 37 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że w dniu 4 listopada 2022 r. wykonawca prac [...] w [...] zgłosił pracę geodezyjną (identyfikator zgłoszenia pracy [...]) polegającą na opracowaniu mapy dla celów projektowych. W dniu 5 grudnia 2022 r. wykonawca złożył przez Portal Geodety do Starosty Chełmskiego zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...]. W załączeniu wykonawca przekazał wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych postaci zbiorów danych należących do zakresu baz danych BDOT500, dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art.19 ust.1pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub ich uwierzytelnionych kopii oraz operat techniczny. Po zakończeniu ich weryfikacji w dniu 12 grudnia 2022 r. sporządzony został protokół weryfikacji [...]). Organ zarzucił, że termin zakończenia prac podany w sprawozdaniu (27.11.2022 r.) jest wcześniejszy niż data podpisania przez kierownika pracy ( 5.12.2022) podpisem elektronicznym, a co za tym idzie poświadczenia przez niego za zgodność dokumentów wchodzących w jego skład zgodnie z art.42 ust.4 p.g.k. Tej samej kwestii dotyczyła informacja zawarta w drugim protokole weryfikacji. Spór między organem I instancji a skarżącymi kasacyjnie dotyczył tego, czy data zakończenia prac i data podpisania podpisem elektronicznym muszą być tożsame. Kwestia ta nieco straciła na znaczeniu, gdyż jak wskazał organ odwoławczy a ocenę tę podzielił Sąd I instancji, wskazana w sprawozdaniu data nie uwzględnia faktu dokonywania przez skarżących częściowej poprawy operatu w związku z jego weryfikacją przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie wypowiedzieli się w sposób jednoznaczny w sprawie spornego zagadnienia. W powyższej kwestii w pierwszej kolejności należy odwołać się do argumentacji organu zawartej w protokołach weryfikacji i w zaskarżonej decyzji. Otóż w protokołach weryfikacji z 5 grudnia 2022 r. i 22 stycznia 2023 r. organ wskazując na nieprawidłowości dotyczące tego, że termin zakończenia prac podany w sprawozdaniu jest wcześniejszy niż data podpisania podpisem elektronicznym przez kierownika pracy ( 5 grudnia 2022 r.) i poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów wchodzących w jego skład, powołał § 35 ust.2 i 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz art. 42 ust.4 p.g.k. Przepisy te zostały także przywołane, jako uzasadnienie stanowiska Starosty Chełmskiego, w wydanej przez niego decyzji. Ponadto Starosta w decyzji powołał się na art.2 pkt 1 p.g.k. i § 37 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Nie pozostaje zatem nic innego, jak przypomnieć dokładne brzmienie wskazanych przepisów. Zgodnie z § 35 ust.2 i 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych: "2. Operat techniczny sporządza się w postaci jednego dokumentu elektronicznego w formacie PDF opatrzonego przez kierownika prac geodezyjnych kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem osobistym albo podpisem zaufanym, jeżeli możliwości techniczne podpisu zaufanego na to pozwalają. 3.Podpisanie operatu przez kierownika prac geodezyjnych oznacza jednocześnie poświadczenie przez niego za zgodność z oryginałem kopii dokumentów wchodzących w skład operatu w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy". Stosownie do § 37 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych: " Sprawozdanie techniczne opisuje przebieg prac geodezyjnych i zawiera co najmniej: pkt 6) datę rozpoczęcia i zakończenia prac geodezyjnych". Natomiast art. 2 pkt 1 p.g.k. stanowi: " Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) pracach geodezyjnych - rozumie się przez to: a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z: –realizacją zadań określonych w ustawie, –opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, –wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa, b) projektowanie i wykonywanie zobrazowań lotniczych oraz zobrazowań satelitarnych w związku z realizacją zadań określonych w ustawie lub na potrzeby pomiarów i opracowań, o których mowa w lit. a, c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b, d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa." Według zaś art. 42 ust. 4 p.g.k.: " Osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii mogą poświadczać za zgodność z oryginałem sporządzone przez siebie kopie protokołów, map i innych dokumentów, które podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z wynikami prac geodezyjnych." Odnośnie ostatniego z wyżej wymienionych przepisów w doktrynie wskazuje się, że w ust. 4 komentowanego artykułu zawarte zostało upoważnienie uprawniające geodetów wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii do poświadczania za zgodność z oryginałem sporządzonych przez siebie kopii protokołów, map i innych dokumentów, które podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z wynikami prac geodezyjnych. Przepis ten wprowadzony został do obiegu prawnego z dniem 24.06.2020 r. na podstawie art. 29 ustawy z 19.06.2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2141). Wprowadzona zmiana stanowiła podstawę nowelizacji przepisu § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, w którym jako zasadę przyjęto, iż operat techniczny sporządza się w postaci jednego dokumentu elektronicznego w formacie PDF, który winien być opatrzony przez kierownika prac geodezyjnych kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem osobistym albo podpisem zaufanym, jeżeli możliwości techniczne podpisu zaufanego na to pozwalają. Konsekwencją przyjętego rozwiązania, polegającego na założeniu, iż operat techniczny stanowi jeden dokument, jest zapis § 35 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, w którym określono skutki formalne takiego rozstrzygnięcia. Podpisanie operatu przez kierownika prac geodezyjnych oznacza jednocześnie poświadczenie przez niego za zgodność z oryginałem kopii dokumentów wchodzących w skład operatu w rozumieniu art. 42 ust. 4 p.g.k. Z przywołanych przepisów wynika, iż operat techniczny przekazywany do PZGiK jest w całości kopią (w postaci pliku PDF) oryginalnej dokumentacji wytworzonej przez kierownika prac geodezyjnych (vide: Felcenloben Dariusz, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, WKP 2024 - komentarz, stan prawny: 14 maja 2024 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej zacytowanych przepisów nie wynika jednoznacznie, aby data zakończenia prac geodezyjnych musiała być tożsama z datą opatrzenia podpisem elektronicznym. Jest to jedynie interpretacja organu i wynikająca z tej interpretacji praktyka, która – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie wynika z przywołanych przez organ pierwszej instancji przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia wskazanych przepisów, zgodna z zasadami logiki, wskazuje, że data zakończenia pracy geodezyjnej wskazana w sprawozdaniu nie powinna być późniejsza niż data opatrzenia podpisem elektronicznym, ale może być datą wcześniejszą. Wydaje się, że tak nadmiernie rygorystyczne stanowisko organu, nie mające jednoznacznego uzasadnienia w przepisach prawa, stanowi niczym uzasadnione utrudnianie wykonywania pracy geodetom. Zdarzyć się bowiem mogą sytuacje braku dostępności do serwisu służącego do złożenia podpisu profilem zaufanym, a też sam proces elektronicznego kompletowania operatu, już po zakończeniu edytowania poszczególnych jego kart wymaga czasu - na co słusznie zwracali uwagę skarżący kasacyjnie. Nie zasługuje również na aprobatę zdawkowe odrzucenie stanowiska Głównego Geodety Kraju, który w sposób jednoznaczny wypowiedział się na sporny temat, wskazując, że: " Data sporządzenia sprawozdania nie musi być tożsama z datą podpisania operatu. Nie może ona być późniejsza od daty podpisania operatu". W ocenie składu orzekającego, stanowisko to można także odnieść do daty zakończenia pracy geodezyjnej. Powyższe rozważania w rozpoznawanej sprawie nie mają jednakże znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia, a to wobec opisanych uprzednio innych nieprawidłowości wykazanych przez organy administracji. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.