I OSK 2038/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 327/22 w sprawie ze skargi R.L. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 7 lutego 2022 r. nr GK-I.7210.3.1.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: organ) z 7 lutego 2022 r., nr GK-I.7210.3.1.2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wyrokiem z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 327/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 Pr.Sąd.Adm. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. w zw. z: • art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji uznanie, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego R.L., dotyczącego podważenia zgodności z prawem i prawidłowości protokołu weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 11 października 2017 r., numer: [...], z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym, gdyż - w ocenie organu I instancji - nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja żądań skarżącego zmierza do wniosku, iż domagał się on zmiany wpisów w ewidencji w trybie postępowania aktualizacyjnego, regulowanego w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej: "Pgik" oraz wykonania nowych prac geodezyjnych z uwagi na wskazywane przez skarżącego uchybienia w aktualnym operacie; • art. 50 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy postanowienie sądu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji kiedy organ I instancji nie ustalił rzeczywistych intencji wnioskodawcy i nie podjął działań zmierzających do sprecyzowania dokładnego zakresu jego żądań, co skutkowało błędną konstatacją, że w realiach przedmiotowego postępowania brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia woli skarżącego prowadzi do wniosku, iż kwestionuje on zgodność z prawem i prawidłowość protokołu weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 11 października 2017 r., numer: [...], a co za tym idzie - jego działania zmierzały do zainicjowania tzw. "postępowania aktualizacyjnego" wskazanego w art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 Pgik oraz do wykonania nowych prac geodezyjnych z uwagi na wskazane przez skarżącego uchybienia w aktualnym operacie Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Kasator stawiając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pr.Sąd.Adm. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. nie zrekonstruował normy prawnej wynikającej z tych przepisów ani też nie przedstawił argumentacji uzasadniającej ich naruszenie. Na marginesie w skardze kasacyjnej nie rozwinięto skrótu Pr.Sąd.Adm., w związku z czym stało się niemożliwe zidentyfikowanie przepisu art. 1 § 1 i 2 Pr.Sąd.Adm. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem sporu jest przede wszystkim kwestia nieustalenia przez organ I instancji rzeczywistych intencji wnioskodawcy i niepodjęcia na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. działań zmierzających do sprecyzowania dokładnego zakresu jego żądań, w wyniku czego organy uznały, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 50 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [żądanie wszczęcia postępowania], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wskazać należy, że w dniu 22 listopada 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty Rzeszowskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opracowania protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 11 października 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący zanegował zasadność pozytywnej oceny wynikającej z protokołu weryfikacji. Starosta Rzeszowski postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. nr PODGiK.4410.2.66.2021, działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie opracowania protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: Pgik) organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny, przy czym o wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. Nie ma przepisu prawa określającego prawo innego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie opracowania protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem brak przepisu prawa, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, to zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w którym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i dokonanie stosownej kontroli przez biegłego sądowego "Protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zabrakło prawidłowej weryfikacji poprawności opracowania dokumentacji geodezyjnej. Skarżący wskazał, że pomimo braków przedmiotowe opracowanie wpisano do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy protokół weryfikacji z 5 października 2017 r. nie powinien być przyjęty. Treść zażalenia na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji oraz treść skargi do WSA wskazują jednoznacznie, że skarżący kwestionował prawidłowość weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych i domagał się wznowienia postępowania w sprawie ich przyjęcia do zasobu. Nie podnosił, że organy błędnie zinterpretowały treść jego wniosku o wszczęcie postępowania. W tej sytuacji organy nie miały podstaw do przypuszczania, że nie ustaliły rzeczywistych intencji wnioskodawcy, a zatem zasadnie nie podjęły działań zmierzających do sprecyzowania dokładnego zakresu jego żądań. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. nie może być uznany za zasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że właścicielowi nieruchomości nie przysługują prawa strony na żadnym z etapów weryfikacji geodezyjnej określonym w art. 12b Pgik. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynym podmiotem postępowania przed organem administracji geodezyjno-kartograficznej jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jako osoba mająca odpowiednie uprawnienia i wiedzę wymaganą dla wykonania prac geodezyjnych. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest bowiem jedynie spełnianie prawnych i profesjonalnych wymogów, od których uzależnione jest przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu. Inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości, posiadające interes prawny w tym, by wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów, są legitymowane, by domagać się w odrębnym postępowaniu usunięcia lub zmiany wpisów w ewidencji. Następuje to w trybie postępowania aktualizacyjnego regulowanego przepisami art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2025 r., I OSK 92/22). W konsekwencji, skoro stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 12b Pgik jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, to skarżący jako właściciel nieruchomości nie jest legitymowany do żądania od organu wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej w tym trybie. Zasadnie zatem organy uznały, że ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.