I OSK 262/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 401/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. nr DO3.7611.481.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 401/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy - uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. nr DO3.7611.481.2019.AB wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz umorzył postępowanie odwoławcze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] (obecnie ul. [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) a zatem - z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie w/w dekretu, grunt w/w nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie - Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Orzeczeniem administracyjnym z dnia 29 października 1953 r. nr ST/TN/15W/99/53, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowemu właścicielowi w/w nieruchomości przyznania do niej prawa własności czasowej a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia 12 lutego1954 r. nr MT-510/1/54, utrzymało w mocy wspomniane wyżej orzeczenie. Decyzją z dnia 29 września 2020 r. nr DO3.7611.481.2019.OC, Minister Rozwoju stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lutego1954 r. nr MT-510/1/54 oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r. nr ST/TN/15W/99/53 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] - w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] – jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom sprzedanych lokali nr [...] - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W motywach rozstrzygnięcia wskazano m. in., że jak wynikało z zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 21 września 1945 r. nr 1271, dawna nieruchomość warszawska nr hip. [...], o powierzchni [...] sążni kwadratowych stanowiła własność W.L. na mocy aktu z dnia 16 listopada 1932 r. Obecnie zaś następcami prawnymi dawnego właściciela byli: R.S., G.S., M. S., E. S., R. L. i M. L.. Ponadto aktualnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...], a w jej skład wchodzą działki ewidencyjne, stanowiące własność m.st. Warszawy. Są nimi działki: nr [...], której stan prawny został uregulowany w KW nr [...], nr [...]– objęta księgą wieczystą KW nr [...] i nr [...], ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] a oddana w użytkowanie wieczyste. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent m st. Warszawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. nr DO3.7611.481.2019.AB utrzymał zaś w mocy decyzję z dnia 29 września 2020 r. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. stała się z kolei przedmiotem skargi, którą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło m. st. Warszawa. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak ustalenia, kto był właścicielem nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem administracyjnym na dzień wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, - art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania i doręczanie pism z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, co może być traktowane nawet w kategorii naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania, 2. prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 7 dekretu warszawskiego - poprzez uznanie, że wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe został złożony przez strony postępowania, podczas gdy w świetle dokumentacji, którą dysponował organ, nie wynikało, aby R.S., G.Sz., M. S. i E. S. byli następcami prawnymi dawnego właściciela. W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") zaskarżoną decyzję oraz umarzając postępowanie odwoławcze – na zasadzie art. 145 § 3 w/w ustawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, ale z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Minister bowiem po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był zobowiązany zbadać jego dopuszczalność. Dopiero bowiem ustalenie, że podmiot odwołujący się był legitymowany w tym przypadku do wniesienia tego rodzaju wniosku, uzasadniało wydanie decyzji merytorycznej a taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Miasto Stołeczne Warszawa nie posiadało w tym przypadku legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego, podkreślił bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłączało możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego. Pogląd taki wynikał z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy, strony postępowania, z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 k.p.a.), oraz podmiotu, którego organ wydaje decyzję. W związku z tym, Sąd Wojewódzki wskazał w szczególności, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2003 r (sygn. akt OPS 1/03 ) został wyrażony pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie zatem ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ, wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji, nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania. W rezultacie Prezydent, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Stanowisko powyższe – jak kontynuował Sąd - podtrzymane zostało następnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). Nie do przyjęcia – wg Sadu Wojewódzkiego – było zatem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego mogła by zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. (Cyt.): "Prezydent m.st. Warszawy jest bowiem następcą kompetencyjnym – kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w tym znaczeniu, że to on rozpoznaje wnioski dekretowe na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła, bowiem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności m.in. orzeczenia administracyjnego z 29 października 1953 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej niniejszym postępowaniem." Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, powyższa argumentacja, uzasadniająca ograniczenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinna również znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): "Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak to uczynił w sprawie, a winien był umorzyć postępowanie odwoławcze. Wobec takiej wadliwości zaskarżonej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego i umorzyć postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Miasta Stołecznego Warszawy niemającego legitymacji procesowej w sprawie". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest: art. 28 w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r" poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610; dalej: "k.c.") - poprzez niezastosowanie wynikającej z nich normy prawnej zgodnie, z którą Prezydent m.st. Warszawy posiada legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją, dotyczącą rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), a w konsekwencji posiadał legitymację prawną do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 29.09.2020 r. nr D03.7611.481.2019.OC, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. art. 28 w zw. z art. 29 i 30 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. - poprzez uznanie, że organ błędnie uznał, że Prezydent m.st. Warszawy posiada legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 29.09.2020 r. nr DO3.7611.481.2019.OC w sytuacji, gdy Prezydent m.st. Warszawy posiadał prawo do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 29.09.2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., 3. art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7.07.2021 r., nr DO3.7611.481.2019.AB nie powinna zostać uchylona, ani z uwagi na zarzuty podniesione w skardze Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5.01.2022 r. ani z uwagi na brak legitymacji prawnej Prezydenta m.st. Warszawy do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 29.09.2020 r. nr DO3.7611.481.2019.OC, jak błędnie uznał Sąd w skarżonym wyroku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 28 w zw. z art. 29 i 30 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania taki jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. art. 28 w zw. z art. 29 i 30 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Zdaniem składu orzekającego, skargę kasacyjną należało uznać za skuteczną. Analizowana sprawa dotyczyła skargi wniesionej przez m. st. Warszawę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. nr DO3.7611.481.2019.AB utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 września 2020 r. nr DO3.7611.481.2019.OC, którą stwierdzono, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lutego1954 r. nr MT-510/1/54 oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r. nr ST/TN/15W/99/53 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] - w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] – jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom sprzedanych lokali nr [...] - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja ta była wadliwa, gdyż Minister nie powinien orzekać w tej sprawie merytorycznie na skutek wniesienia przez m. st. Warszawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem podmiot odwołujący się nie posiadał w tym przypadku prawa strony postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego powodu Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Wojewódzki odwoływał się w tym zakresie do orzecznictwa, w którym podnoszono, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pogląd ten przy tym Sąd Wojewódzki rozciągał także na postępowanie nadzorcze, choć stanowiska swego w tym zakresie nie uzasadnił. Wskazał jedynie w tym miejscu, że – jego zdaniem - skoro Prezydent m.st. Warszawy był następcą kompetencyjnym – kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w tym znaczeniu, że to on rozpoznaje wnioski dekretowe na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to nie mógł być on stroną w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczyła ona stwierdzenia nieważności m.in. orzeczenia administracyjnego z dnia 29 października 1953 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister Rozwoju i Technologii, który w skardze kasacyjnej twierdził, że Prezydent m. st. Warszawy był legitymowany do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra z dnia z dnia 29 września 2020 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w szczególności akcentowano, iż wskazane przez Sąd Wojewódzki uchwały z dnia 19 maja 2003 r. i 16 lutego 2016 r. nie odnosiły się do stanu faktycznego niniejszej sprawy a zatem nie mogły stanowić wzoru oceny legitymacji procesowej Prezydenta m.st. Warszawy, działającego jako reprezentant Miasta Stołecznego Warszawy. Przedmiotem kontroli Sądu była bowiem decyzja nadzorcza, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było nową sprawą administracyjną w stosunku do sprawy o rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Decyzja organu I instancji z dnia 29 września 2020 r. rozstrzygała więc wyłącznie w zakresie dotyczącym nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lutego 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r. Nie rozstrzygała natomiast o innych kwestiach, w tym w szczególności w kwestii wniosku złożonego przez W.L. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Jakkolwiek więc Prezydent m. st. Warszawy stał się kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w zakresie rozpatrywania wniosków dekretowych jako organ gminy, niemniej nie był on następcą prawnym Prezydium Rady Narodowej i nie odpowiadał m. in. za szkodę wynikającą z decyzji dekretowych wydanych przed 1990 r., a których nieważność stwierdzono. Tę odpowiedzialność - zgodnie z orzecznictwem sądów cywilnych – ponosił bowiem Skarb Państwa a nie gmina. Dopiero zatem w przypadku, w którym po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji z 1953 i 1954 r., Prezydent m. st. Warszawy- jako rozpatrujący wniosek złożony w 1948 r. przez W.L. (w miejsce którego wstąpią jego następcy prawni) - nie będzie mógł być stroną tego postępowania, gdyż jego pozycja ulegnie wtedy zmianie. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozwinięcie tego unormowania zawarte zostało w art. 29 i art. 30 k.p.a. Wprawdzie więc, co do zasady, słuszny był pogląd Sądu Wojewódzkiego, że dopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi, a przesłanki podmiotowe wymagają by taki wniosek złożył podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania, to jednak pogląd ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w analizowanej sytuacji nie była sporna okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczyła praw skarżącego m. st. Warszawy. Stwierdzała ona bowiem w części nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lutego 1954 r. i poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r., a w części - wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa, a decyzje te dotyczyły gruntu stanowiącego własność m. st. Warszawy. Kwestią sporną było natomiast to, czy z uwagi na fakt, iż w przypadku, gdyby powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne i w dalszej kolejności Prezydent m. st. Warszawy byłby zobligowany do ponownego rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez W.L., to m. st. Warszawa mogło być stroną niniejszego postępowania nadzorczego. W ocenie składu orzekającego, niewątpliwie w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji orzekałby Prezydent m. st. Warszawy, to - mając na uwadze treść przywołanego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza uchwał podjętych w składach poszerzonych, należałoby uznać, iż w takim przypadku m. st. Warszawa nie byłoby uprawnione do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie takiej sprawy. Niniejsza sprawa jednak, jak wyżej wspomniano, dotyczyła postępowania nadzorczego, w którym nie orzekał organ m. st. Warszawy. Kwestia zaś, czy miasto na prawach powiatu mogło być uznane za stronę postępowania nadzorczego, w sytuacji, w której jego organ byłby właściwy do orzekania w postępowaniu zwykłym, nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Część tego orzecznictwa wyraża pogląd taki, jaki został zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, część tego orzecznictwa przyjmuje jednak, że Prezydent m. st. Warszawy posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającym odszkodowanie za nieruchomość warszawską (vide: przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. akt I OSK 966/22). Ponadto również w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż (cyt.): "Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu". Niewątpliwie przy tym nie została dotąd podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny żadna uchwała, która przesądzała by (w sposób wiążący wszystkie składy sądów administracyjnych) o niedopuszczalności wniesienia przez gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której objęta nim decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym nie orzekał organ tej gminy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zaś postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i wprawdzie oba te postępowania są ze sobą niewątpliwie powiązane, to mogą się one jednak różnić np. pod względem składu osób występujących w nich w charakterze stron. Jednocześnie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 326/13), o istnieniu bądź nieistnieniu interesu prawnego nie można wypowiadać się w konkretnej sprawie (cyt.): "bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej". Tymczasem, jak wyżej to podniesiono, Sąd Wojewódzki swojego poglądu w omawianej materii w ogóle nie uzasadnił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skoro Prezydent m.st. Warszawy był następcą kompetencyjnym – kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w tym znaczeniu, że to on obecnie rozpoznaje wnioski dekretowe na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to tym samym nie mógł być on stroną w niniejszej sprawie, jako dotyczącej stwierdzenia nieważności "decyzji dekretowej". Tymczasem uszło uwagi Sądu I instancji, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, jak wynikało to z jej treści, nie eliminowała z obrotu prawnego w całości decyzji dekretowych organów obu instancji. Decyzje te - w części dotyczącej gruntu związanego z odrębną własnością lokali nr [...] znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...], wywołały bowiem nieodwracalne skutki prawne. Wspomniane lokale zostały bowiem zbyte nabywcom tych lokali wraz z udziałami, przypadającymi właścicielom w/w lokali, w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także z prawem użytkowania wieczystego do części gruntu, wyłącznie na podstawie umów cywilnych (bez poprzedzających ich decyzji administracyjnych). W takiej więc w tej sytuacji co do wspomnianej części gruntu przedmiotowej, dawnej nieruchomości warszawskiej nie można było w ogóle mówić o tym, iż w tej części Prezydent m. st. Warszawy będzie rozpatrywał ponownie wniosek dekretowy. Znajdujące się natomiast w tym samym budynku lokale o numerach: [...] zostały nabyte wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, na podstawie umów cywilnych, które poprzedzały stosowne decyzje administracyjne. W związku z tym stwierdzenie w tej części nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lutego 1954 r. i poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r. również nie oznaczało, że ta część gruntu, która była związana z udziałami w prawie użytkowania wieczystego właścicieli w/w lokali, stanie się (po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji) przedmiotem wniosku, o którym będzie musiał orzekać Prezydent m. st. Warszawy. Najpierw bowiem, aby tak się stało, należałoby wyeliminować z obrotu prawnego owe decyzje administracyjne, które poprzedzały zawarcie umów dotyczących lokali o numerach: [...], o ile to oczywiście – z uwagi na analogiczną kwestię nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez w/w decyzje – okaże się możliwe. W związku z tym, pogląd Sąd Wojewódzkiego, że skoro Prezydent m. st. Warszawy będzie, w następstwie stwierdzenia nieważności kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji, rozpoznawał wniosek dekretowy W. L., to z tego powodu wykluczony jest udział m. st. Warszawy w charakterze strony w niniejszym postępowaniu nadzorczym, nie miał w tym przypadku praktycznie żadnego uzasadnienia. W rezultacie zatem należało uznać, że ponieważ gmina m. st. Warszawy nabyła - z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej dawniej nr hip. [...] to miała ona interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12. Lutego 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 października 1953 r. Z tego powodu zatem zarzuty kasacyjne oparte na art. 28 w zw. z art. 29 i 30 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. były uzasadnione. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym organem, iż skoro Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze to tym samym naruszył w sposób istotny art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza, że – jak wyżej to nadmieniono - uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało w ogóle żadnego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał, że poglądy orzecznictwa dotyczące udziału jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu zwykłym, w którym, decyzję podejmuje organ tej jednostki, mogły być stosowane w tym postępowaniu nadzorczym. Nie był natomiast uzasadniony zarzut oparty na art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki nie zakwestionował prawa Gminy Miasta Warszawy do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. Biorąc jednak powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się w tym przypadku uzasadniona a to oznaczało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien wszechstronnie zbadać legalność zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 §1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. –orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści art. 207§ 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nie było w tym przypadku spowodowane merytoryczną oceną skargi.