I OSK 2486/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2423/22 odrzucającego skargę T.Ł. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

T.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lipca 2022 r., informujące, że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2423/22, odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył T.Ł., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i brak ustalenia, iż zaskarżone pismo stanowi czynność organu podlegającą zaskarżeniu i kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skutkiem czego było odrzucenie skargi; 2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy przez organ bez wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w sprawie; 3. naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie strony prawa do sądu i zamknięcie skarżącemu drogi sądowej z uwagi na brak wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego oraz ustalenie, iż pismo przesłane przez organ nie podlega kontroli sądów administracyjnych; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przejawiającej się w zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przedstawienia skarżącemu przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie i skuteczności wysłania pisma informującego o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W piśmie z 25 maja 2023 r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istota sprawy koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na pismo organu informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa. Sąd I instancji uznał bowiem, że zaskarżone pismo organu nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a., brak jest również przepisów szczególnych, które dopuszczałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną po myśli art. 3 § 3 p.p.s.a. W jego ocenie zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi także aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, kontestując powyższe stanowisko, twierdzi, że pismo z 20 lipca 2022 r. stanowi czynność organu podlegającą zaskarżeniu i sądowej kontroli. Należy zatem wyjaśnić, że w polskim systemie prawnym decyzja administracyjna, to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji, a w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – również pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (...) – art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."). Takich cech nie posiada zaskarżone pismo. Jak stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "ustawa zmieniająca"), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Norma prawa materialnego zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga konkretyzacji z uwagi na wskazane w powyższym przepisie przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, które mogą, lecz nie muszą wystąpić w konkretnym postępowaniu, a przy tym mogą być przedmiotem sporu. Jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje expressis verbis innej formy zakończenia takiego postępowania ani nie wyklucza jednoznacznie możliwości wydania decyzji w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek skutek materialnoprawny w postaci umorzenia postępowania następuje z mocy prawa, to jednak organ jest zobowiązany wydać akt o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzający konkretyzację tego skutku w sprawie indywidualnej. Wobec braku szczególnych przepisów procesowych rozstrzygnięcie, o którym mowa, musi zapaść w formie określonej przez art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzji administracyjnej. W każdym bowiem przypadku, gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej ani jednoznacznie nie wyklucza możliwości wydania decyzji w sprawie, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, należy przyjmować, że załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2023 r., I OSK 41/23; z 20 października 2023 r., I OSK 1327/22; z 30 października 2023 r., I OSK 1473/22 oraz I OSK 1572/22). W świetle powyższych rozważań na aprobatę nie zasługuje sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym, o czym świadczy forma zwrócenia się do stron ("Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie (...) uległo umorzeniu z mocy prawa"), wskazanie w podstawie prawnej art. 9 k.p.a., jak również użyte sformułowanie "z poważaniem". Przyjęta konstrukcja pisma nie wykazuje cech władczości, znamiennych dla decyzji, a jednocześnie nie sposób zakwalifikować pisma jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż – jak wskazano – rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania musi zapaść w formie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania z mocy prawa, został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r. (I OSK 716/22), z 4 października 2022 r. (I OSK 1250/22), z 11 października 2022 r. (I OSK 1602/22), z 19 października 2022 r. (I OSK 1546/22), z 8 listopada 2022 r. (I OSK 1548/22), z 9 listopada 2022 r. (I OSK 1284/22), z 17 listopada 2022 r. (I OSK 1845/22), z 18 listopada 2022 r. (I OSK 1862/22), z 24 listopada 2022 r. (I OSK 1869/22), z 1 grudnia 2022 r. (I OSK 1995/22), z 6 czerwca 2023 r. (I OSK 934/23). W rezultacie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, jak również art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Wprawdzie skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że brak decyzji administracyjnej stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego w rzeczywistości pozbawiałby stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo – prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), niemniej informacyjny charakter pisma organu nie zamyka postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organów z 1952 r. i z 1951 r. Forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji – tak ogólnych, jak i szczególnych, a zasada ta nie doznaje ograniczeń. Poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej, było zatem niewystarczające. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skarżący może więc rozważyć wniesienie skargi na bezczynność w tej materii i w ten sposób doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.