I OSK 2460/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. i A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2563/21 w sprawie ze skargi S. H. i A. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. odrzuca skargę kasacyjną S. H., 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2021 r. znak [...]; 3. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz A. H. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2563/21 oddalił skargę S. H. i A. H. (Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. P., położonej w jednostce ewidencyjnej P. (W), obręb [...] B., oznaczonej na mapie z projektem podziału (nr ewidencyjny [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,0044 ha, wydzielona z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Skarżący złożyli od powyższej decyzji odwołanie. Decyzją z [...] września 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej "ustawa" lub "ustawa z 13 października 1998 roku." Od powyższej decyzji Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z mapy zasadniczej na okoliczność przebiegu sieci i urządzeń energetycznych, wodociągowych i gazowych z dala od pasa drogowego, przebiegu wskazanych urządzeń i sieci przez grunt skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. P., położonej w jednostce ewidencyjnej P. (W), obręb [...] B., oznaczonej na mapie z projektem podziału (nr ewidencyjny [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,0044 ha, wydzielona z działki nr [...]. Podkreślił, że spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza (wbrew stanowisku Skarżących) znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego K. S. na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] listopada 2018 r. pod numerem [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci metryki ul. P. w B. z [...] czerwca 1988 r., oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] z [...] lutego oraz [...] listopada 2016 r. oraz umów z [...] października 1998 r. nr [...] oraz [...] października 1997 r. nr [...] zawartych pomiędzy Zarządem Miasta [...], a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną B. dotyczących odśnieżania dróg lokalnych miejskich/gminnych w sezonie zimowym 1998/99 oraz 1997/98 w sołectwie B. potwierdza, że czynności o charakterze eksploatacyjnym, wskazane w przepisach ustawy o drogach publicznych, były przez zarządcę drogi gminnej – ul. P. - wykonywane. Z treści powołanej metryki wynika, że droga ta miała częściowo nawierzchnię utwardzoną żużlem oraz że wyposażona była w odwodnienie, wodociąg i przewody elektroenergetyczne. Z kolei treść umów z [...] października 1998 r. i [...] października 1997 r. oraz oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] z 2016 r. potwierdza, że przed 1998 r. przedmiotowa droga została utwardzona materiałem bitumicznym, była objęta akcją zima i dokonywano na niej niezbędnych napraw. Z zebranej dokumentacji wynika zatem, że to podmiot publiczny był odpowiedzialny i zobowiązany, w myśl przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za prawidłowe utrzymywanie drogi. Skoro zatem w sprawie wykazano, na podstawie dokumentów z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, że zarządca drogi publicznej wykonywał prace związane z jej utrzymaniem, to zdaniem Sądu Wojewódzkiego zawarta w skardze argumentacja o braku szczegółowej dokumentacji potwierdzającej wykonanie tych prac, w tym utwardzenia przedmiotowej ulicy, jej odśnieżania czy napraw, stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że istotnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował Skarżących o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, jednakże Skarżący nie wykazali, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., i art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały rozpoznały cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie podczas, gdy Skarżący przedstawili w toku postępowania szereg dowodów potwierdzających swoje stanowisko, a co szczególnie istotne, poprzez niezastosowanie art. 10 k.p.a. zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, oraz powołania dalszych dowodów; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że niepoinformowanie Skarżących o możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, bowiem Skarżący nie wykazali, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło wynik sprawy byłby inny, w sytuacji gdy poprzez niezawiadomienie Skarżących o możliwości wypowiedzenia się w sprawie pozbawiło Skarżących możliowści przedstawienia dalszych dowodów w sprawie (niedopuszczalnych na etapie postępowania sądowego jak m.in. przesłuchania świadków) oraz wzięcia czynnego udziału w postępowaniu celem przeprowadzenia przeciwdowodów na twierdzenia Organu; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających wnioskowanych przez Skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art 106 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę faktu powszechnie znanego, że biegły rzeczoznawca K. S. sporządzał w przeszłości nierzetelne opinie, co zostało opisane przez media w licznych publikacjach; 5. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy poprzez uznanie władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę [...] na dzień 31.12.1998 r. co doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości Skarżących przez Gminę [...]. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie Skarżący oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez S. H. jest następstwem faktu, że nie złożył on wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku złożyła jedynie A. H., reprezentowana przez brata – J. G. (karta 25 i 61 akt sprawy). Wyrok wraz uzasadnieniem doręczony został J. G. jako pełnomocnikowi A. H. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręczone zostało wyłącznie A. H., zatem wyłącznie ona mogła wnieść skargę kasacyjną. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez S. H. Rozpoznaniu podlegała zatem wyłącznie skarga kasacyjna A. H. Z uwagi na uiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych brak było podstaw do wydania postanowienia o zwrocie wpisu uiszczonego od odrzuconego pisma S. H. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania organów administracji był wniosek Burmistrza [...] z [...] marca 2016 r. o stwierdzenie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."), nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] będącej w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością S. i A.H. Bezspornie spełniona była zatem przesłanka wskazana w wymienionym wyżej art.73 ustawy z 1998 r., co do tego, że grunt nie był własnością ani Skarbu Państwa, ani gminy. W sprawie nie było również sporne, że droga P. została, na mocy uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Katowickiego Nr 6, poz.112), zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zachowała status drogi gminnej. Spór w sprawie dotyczy natomiast zajęcia spornego pasa gruntu pod drogę, przebiegu drogi ( linii rozgraniczających drogę) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz ustalenia podmiotu władającego w tej dacie spornym gruntem. Według organów administracji i Sądu I instancji podstawowym dowodem w sprawie określającym przebieg drogi i jej granice jest mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez biegłego K. S. w 2018 r. z adnotacją, że uwzględnia stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. Dokument ten stał się podstawą decyzji uwzględniających wniosek. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji kwestionowali oświadczenia zastępcy Burmistrza, dotyczące władania przez Gminę częścią działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazywali, że również obecnie władają niezasafaltowaną częścią działki [...]. Wyjaśniali, że Gmina nie władała 31 grudnia 1998 r. sporną działką gdyż jej stan prawny był uregulowany po 2011 r. i wnosili o przesłuchanie zastępcy Burmistrza (protokół z czynności administracyjnej z 9 kwietnia 2019 r.). Oświadczenia Skarżących, w świetle których nadal władali oni częścią działki [...] oznacza, że w istocie kwestionowali oni fakt zajęcia spornej działki pod drogę publiczną. Organ pierwszej instancji wezwał Burmistrza Gminy do złożenia wyjaśnień przez jego zastępcę, G. W. w zakresie oświadczeń zakwestionowanych przez Skarżących, w tym poparcia ich treści dodatkowymi dokumentami, np. poprze przedłożenie zeznań świadków (pismo z [...] kwietnia 2019 r.). Gmina pismem z [...] kwietnia 2019 r. wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie z udziałem stron postępowania w obecności biegłego geodety w celu wyjaśnienia kwestii zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Wojewoda pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował, że postępowanie nie mogło być zakończone w terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodu – to jest rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości. Następnie, pismem z [...] maja 2021 r. poinformował strony, że z uwagi na sytuację epidemiczną nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy i wezwał Burmistrza Gminy do przedstawienia stanowiska. Burmistrz wystąpił o wydanie decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. O treści pisma Burmistrza Skarżący nie zostali powiadomieni. Wojewoda zaniechał również powiadomienia ich zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co istotne, również w toku postępowania przed organem drugiej instancji Skarżący nie zostali poinformowani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Oznacza to, że organ pierwszej instancji odstąpił, nie informując o tym Skarżących od przeprowadzenia dowodów, które mogły pozwolić na poczynienie ustaleń faktycznych co do zakresu zajęcia działki stanowiącej własność Skarżących pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w metryce ulicy P. z [...] czerwca 1988 r. określono parametry drogi - k. 8 akt adm.(średnia szerokość ulicy 7,53m, długość 960 m. i powierzchnia 7229 m2 ) oraz opis (droga o nawierzchni gruntowej utwardzona łupkiem – k.4 akt adm. a w opisie technicznym droga utwardzona żużlem, ostatni odcinek nawierzchnia gruntowa – k.6 akt adm.). Brak natomiast analogicznych ustaleń dotyczących drogi wykreślonej na mapie z 2018 r. Nie zostało ustalone, czy i kiedy na spornym gruncie położono nawierzchnię bitumiczną – a również ta kwestia podnoszona była przez Skarżących w odwołaniu. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z urzędu jest mu znana okoliczność, że w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy I OSK 2327/22, zakończonej wyrokiem z 29 października 2025 r. a dotyczącej działki sąsiadującej ([...]), w wypisie z ewidencji gruntów z adnotacją dat 23.03.1998 i 2.02.1999 r. odnośnie działki [...] i [...] wpisano przeznaczenie R, Ps, S/R, B/R (rolne, pastwiska, sady) o powierzchni zgodnej z mapą sporządzoną w 2018 r. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony 17 czerwca 2016 dla działki [...], w którym jako użytek i klasę bonitacyjną wskazano RIVb w odniesieniu do całej powierzchni działki, a zatem również tej części, która w ocenie organów zajęta jest pod drogę publiczną. Jak już wyżej wskazano, organ pierwszej instancji zamierzał przeprowadzić oględziny spornego pasa gruntu z udziałem biegłego geodety, jednakże nie zostało to wykonane. Tymczasem biegły sporządzający w sprawie mapę powinien wyjaśnić na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty ustalił fakt zajęcia i przebieg drogi na datę 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu kasacyjnego koniecznej było również dopuszczenie dowodu z zeznań zastępcy Burmistrza G. W. jako świadka z pouczeniem o rygorze w przypadku składania fałszywych zeznań. Oświadczenia składane po upływie tak długiego czasu (od 1998 r.) należy oceniać szczególnie wnikliwie i ostrożnie. Władanie sporną nieruchomością, wykazane rachunkami za odśnieżanie, mogłoby mieć znaczenie dopiero po ustaleniu linii rozgraniczających drogi - przebiegu drogi, a w szczególności po ustaleniu, czy sporna część gruntu, będąca własnością Skarżących była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., jest niezasadny, gdyż Sąd Wojewódzki pomimo oddalenia wniosku dowodowego odniósł się do niego, wyjaśniając, że dołączona do skargi mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 2 lutego 2018 r. nie mogła podważyć prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy a dotyczących stanu na 31 grudnia 1998 r. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., doniesienia medialne z 2011 r. dotyczące osoby biegłego nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Zarzut naruszenia art.73 ustawy z 13 października 1998 r. jest natomiast przedwczesny, wobec braku poczynienia wszechstronnych i rzetelnych ustaleń w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art.73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., który to przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. i w tym celu powinien dopuścić wszystkie możliwe dowody celem rzetelnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Gmina wystąpiła z wnioskiem o nabycie własności gruntu na podstawie art. 73 wymienionej wyżej ustawy po upływie ponad 18 lat od wprowadzenia tej regulacji ustawowej i w sytuacji, gdy wygasły terminy przewidziane w tym przepisie dla dochodzenia przez właściciela słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.