I OSK 2423/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. i A.D.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 299/20 w sprawie ze skargi A.C. i A.D.-C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 stycznia 2020 r. nr SKO.GN-70/4993/488/2019 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 299/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę A.C. i A.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości (k. 36, 51-53 akt sądowych). Skargę kasacyjną wnieśli A.C. i A.D. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Ke 299/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego: I. art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2204, dalej ugn) przez niezasadne zastosowanie w sytuacji gdy celem prowadzonego postępowania administracyjnego i w konsekwencji zaskarżonego postanowienia było pozytywne zaopiniowanie wstępnego podziału działki skarżących w celu poszerzenia pasa drogowego ul. [...] w [...], która nie jest drogą publiczną a co za tym idzie ww. przepis nie daje podstawy do podziału nieruchomości skarżących; II. art. 6 pkt 1 ugn przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy uzasadnieniem podziału nieruchomości może być cel publiczny, który nie został wykazany. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 64-67 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej Kolegium), co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa i jako taka nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 2204 ze zm., dalej ugn). Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; [...] (art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn). Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej, nawet jeżeli stanowi to jedynie modyfikację istniejącej już drogi (wyrok NSA z 28.8.2009 r. I OSK 10/09, cbosa). Podział nieruchomości może zostać przeprowadzony z urzędu jeżeli jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W toku postępowania, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, organ obowiązany jest do ustalenia czy planowany podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Organy obu instancji trafnie uznały, że podział uzasadniony jest faktem przeznaczenia planowanej do wydzielenia działki na cele publiczne, to jest pod budowę drogi. Stanowisko to słusznie podzielił Sąd I instancji. W niniejszej sprawie weryfikacja, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, sprowadzała się do dokonania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprawdzenia czy zatwierdzony projekt podziału odpowiada wiążącym postanowieniom tego planu dotyczącym określenia terenów przeznaczonych pod drogi publiczne. Takie przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza, że działka stała się niezbędna na cel publiczny już z datą przyjęcia aktu prawa miejscowego (wyroki NSA z: 19.3.2008 r. I OSK 410/07; 28.8.2009 r. I OSK 10/09; 3.2.2012 r. I OSK 274/11; 16 .1.2020 r. I OSK 1434/18, cbosa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w kontekście konieczności określenia granic i następnie pozyskania terenu niezbędnego dla posadowienia na nim drogi publicznej za cel publiczny uznane zostało przez ustawodawcę wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Wydzielanie to polega na wyznaczeniu granic terenu niezbędnego do posadowienia na nim drogi publicznej. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne dokonywane jest najczęściej w procedurze geodezyjnego (ewidencyjnego) podziału nieruchomości, określonej w art. 92-99 ugn. W takim przypadku w art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn wskazano dopuszczalność dokonywania takiego podziału z urzędu (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 58, nb 14; s. 492-493, nb 17-19). W wyroku z 3.2.2012 r. I OSK 272/11, NSA potwierdził pogląd, że nietrafne jest stanowisko, że nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania o podział nieruchomości, jeżeli wymagana planem zagospodarowania przestrzennego droga nie została jeszcze zaliczona od dróg publicznych, jeżeli ten plan taką drogę przewiduje. Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (wyrok aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 493, nb 19). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Wszczęte z urzędu [..] września 2019 r. przez Burmistrza [...] postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] ma skutkować postaniem dwu działek: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Działka nr [...] zostanie przeznaczona na poszerzenie istniejącego pasa drogowego ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Burmistrz pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] – [...], proponowany na mapie, jako zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta w [...] nr [...] z [...] 2010 r. (dalej Plan). Bezsporne jest, że Plan przeznacza część nieruchomości - działki nr [...] na tereny dróg publicznych dojazdowych oznaczone symbolem [...]. Na załączniku graficznym do Planu ta część została oznaczona symbolem [...] - jako teren drogi publicznej. Z § [...] ust. [...] Planu, symbolem [...] oznaczone są drogi publiczne dojazdowe, jednojezdniowe z dwoma pasami ruchu o szerokości [...] m. Pozostała część nieruchomości, zgodnie z Planem jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...], co zgodnie z oznaczeniami graficznymi stosowanymi na rysunkach planów miejscowych oznacza teren [...]. Skarżący kwestionują w Planie przebieg planowanej publicznej drogi dojazdowej; podnoszą, że na wysokości działki nr [...] przechodzić będzie [...]; uchwalając Plan nie wzięto pod uwagę faktycznych uwarunkować terenu i istniejącej zabudowy ul. [...]. Sąd I instancji trafnie wskazuje, że Plan jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp), który wiąże organy w niniejszej sprawie. Kwestionowanie rozwiązań planistycznych nie jest możliwe w niniejszej sprawie. Kwestionowanie zapisów Planu w zakresie dotyczącym planowanego przebiegu dróg publicznych mogło być dokonywane na etapie jego sporządzania przez zgłoszenie odpowiednich uwag. Postanowienia już uchwalonego planu mogą być kwestionowane przez wniesienie odrębnej skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej usg). To w owych postępowaniach skarżący mogliby podnosić wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia ich prawa własności. Plan wiąże organy w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Spełniona została przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ugn nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że cel publiczny "nie został wykazany", bo ul.[...] nie jest drogą publiczną. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe [...], budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; (art. 6 pkt 1 ugn). Sąd I instancji trafnie uznał, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy oceny, że podział jest zgodny z Planem, w szczególności, że wydzielona z nieruchomości nr [...] działka nr [...] odpowiada gruntowi przeznaczonemu w Planie pod budowę drogi publicznej. Na załączniku graficznym do Planu ta część powyższej działki została oznaczona symbolem [...], a więc jako teren drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę Sądu I instancji. Skoro zadaniem organu opiniującego projekt podziału nieruchomości jest dokonanie oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym, to nie ma podstaw do twierdzenia, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy prawidłowo w planie miejscowym przeznaczono określoną nieruchomość na cel publiczny, w tym pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej. Nałożenie takiego obowiązku na organ opiniujący projekt podziału nieruchomości oznaczałoby, że organ ten byłby uprawniony do weryfikowania treści planu miejscowego. Tymczasem organ opiniujący projekt podziału nieruchomości jest związany postanowieniami planu miejscowego i nie może ich zmieniać. Skoro wydzielona z nieruchomości nr [...] działka nr [...] została w Planie przeznaczona pod budowę drogi publicznej (k. 35, 58-58v, 59 akt administracyjnych), to organ był związany tym postanowieniem Planu i musiał przyjąć, że przedmiotowa działka została przeznaczona na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ugn. Zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ugn nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną