I SA/Wa 1347/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. nr KOC/747/Pd/23 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 179/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. U. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2023 r., sygn. KOC/747/Pd/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm.), dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr 179/2022, błędnie wskazując, że zostało wydane 1 czerwca 2015r., podczas gdy nosi datę 6 kwietnia 2022 r., negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych nr ew. [...], obręb [...], położonych przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Prezydent [...] postanowieniem nr 179/2022, negatywnie zaopiniował projekt podziału działek [...] jako, że nowo wydzielone działki [...] nie spełniają założeń planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni nowo utworzonych działek pod zabudowę tj. [...] m2. Mają bowiem po [...]i[...] m2. Zażalenie wniósł skarżący K. U. SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że projektowany projekt podziału przewiduje wydzielenie 2 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tj. proj. dz. [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, także 2 działek o nr. [...] i [...] przeznaczonych pod drogę publiczną. Działki te, zgodnie z uchwałą Rady [...] nr LXIV/1998/2009 z 29 października 2009 r. (D.U. Woj. Maz. Nr 185, poz. 5212) położone są na terenach [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, i [...] -teren ulic publicznych. Zgodnie z § 47 ust. 3 pkt 4 tej uchwały dla jednostki [...] ustala się minimalną wielkość nowoutworzonej działki pod zabudowę na [...] m2. Dlatego wydzielenie działek o zaproponowanej powierzchni tj. [...] ha i [...] ha nie spełnia ww. norm powierzchniowych. W konsekwencji powoduje to niemożność pozytywnego zaopiniowania projektu podziału. Organ zwrócił uwagę, że Gmina w ramach władztwa planistycznego ma mechanizmy, które mogą w pewnych okolicznościach doprowadzić do naruszenia prawa własności, o ile wynika to z planów miejscowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień (błędnie wskazując, że zaskarża decyzję) oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienie jest wadliwe ponieważ postępowanie nie dotyczyło wydzielenia nowych działek budowlanych ale wydzielenie działek pod drogę publiczną o symbolu [....], która usytuowana jest na działkach [...]i[....]. Gdy określony fragment nieruchomości objęty postanowieniami planu miejscowego przeznaczony jest pod drogę, to nie ma możliwości ustalenia, że wydzielenie takiej działki jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Realizacja planu wymaga takiego wydzielenia. W tej sprawie zgodność z planem potwierdza opinia Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 28 czerwca 2021 r. Droga spełnia wszystkie parametry przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie podlegają ocenie natomiast w tym postępowaniu skutki wynikłe z wydzielenia drogi w stosunku do działek budowlanych. Skutki wynikłe ze zmniejszenia powierzchni działek wynikają z wadliwej decyzji Prezydent [...] z 12 czerwca 2015 r. nr 105/2015. Do tego czasu w ewidencji gruntów istniała działka [...] o pow. [...] m2. Podział na 2 działki nr. [...] i [...] nastąpił przed nabyciem tych działek przez Skarżącego, na wniosek jego poprzednika prawnego i odbył się na podstawie art. 95 ust. 7 ugn. – co stanowiło niedozwolone obejście prawa. Zdaniem Skarżącego organ nie może obecnie obarczać skutkami wadliwej decyzji z 2015 r. nowego właściciela a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których pozbawia się prawa dostępu do drogi publicznej poprzez część działki skarżącego, którego nieruchomość obciążona jest prawem przechodu i przejazdu. Teren ten jest od wielu lat odgrodzony jako przeznaczony pod drogę publiczną – łącznie z działką [...] użytkowaną jako droga dojazdowa do ulicy [...]. Postanowieniem z 12 września 2023 r. WSA w Warszawie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi do WSA. Postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. NSA uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 12 września 2023 r. i przywrócił Skarżącemu termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 pppa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarżący, pismem z 26 lutego 2022 r., wniósł o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działek [...]i[...] na podstawie art. 93 ust. 1 ugn, pod poszerzenie drogi, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kolonia [...][...], zatwierdzonego uchwałą nr LXI/1998 z 22 października 2009 r. zatwierdzonego przez Radę [...] 22 października 2009 r., dalej "plan". W toku postępowania pełnomocnik Skarżącego wskazał na możliwość podziału na podstawie art. 95 ust. 4 i 95 ust. 6 ugn (pismo z 10 stycznia 2022 r.) Organ rozpoznając wniosek uznał, że projektowany podział jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zbyt małą powierzchnię wydzielonych w następstwie podziału działek ewidencyjnych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Te okoliczności (co do powierzchni wydzielonych działek) są niesporne. Jednocześnie z akt wynika, że dla działki o nr ew. [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr 17/2021 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 2 lokalach mieszkalnych, 2 szamb oraz rozbiórkę budynku drewnianego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. D.U. 2023, poz. 997, dale "pzp"). Stosownie zaś do przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości na 4 działki w tym na działki, które będą wchodzić w skład drogi prowadzi do powstania 4 działek ewidencyjnych w tym 2 działek przeznaczonych pod drogę. Z drugiej strony analiza zapisów planu w konfrontacji z mapami w tym mapą z projektowanym podziałem wskazuje, że wydzielenie działek pod drogę publiczną stanowi realizację postanowień planu miejscowego. Organ powołał się na § 11 ust. 2 planu wskazujący na zasady tworzenia nowych działek budowlanych powstających w wyniku wydzielenia ich z istniejących nieruchomości lub podziału na działki po dokonaniu scalenia. W ocenie Sądu, te ustalenia planu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ podział nie tworzy nowej działki budowlanej, gdyż działka ta, wydzielona w takim celu, już istnieje. Celem podziału jest natomiast wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną – zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Jest to tym bardziej oczywiste gdy spojrzymy na przeznaczenie obu działek w planie jako działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod drogę publiczną (dwa przeznaczenia planistyczne). W konsekwencji nie ma do tego podziału zastosowania § 47 pkt 4 ustaleń planu miejscowego dotyczący powierzchni nowo tworzonych działek ewidencyjnych. Trudna byłaby do przyjęcia koncepcja, że właściciel nieruchomości nie może, chcąc spełnić zadość, postanowieniom planu, skutecznie żądać wydzielenia drogi na potrzeby realizacji drogi publicznej w sytuacji gdy droga przewidziana jest w planie. Przy takiej koncepcji to tylko podmiot, który byłby w przyszłości właścicielem/zarządcą drogi – mógłby z taką inicjatywą wystąpić albo organ z urzędu. Za taką wykładnią jak zaprezentował Sąd, przemawia i to, że skoro na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 95 pkt 6 ugn, art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. D.U. 2023, poz. 997). Oznacza to, że w sytuacji w której w planie część nieruchomości przeznaczona jest pod drogę, brak byłoby na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która określa kryteria podziału nieruchomości, podstawy prawnej do realizacji przez właściciela nieruchomości, postanowień planu, który jest przecież aktem prawa miejscowego a więc wywierającym skutki na zewnątrz. Poza tym, jak wynika z art. 95 pkt 6 ugn podział nieruchomości może nawet nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego gdy służy wydzieleniu nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji celu publicznego. Dlatego w sytuacji, w której wniosek dotyczy wydzielenia działek pod drogę publiczną, a decyzja o lokalizacji celu publicznego nie może być wydana, o czym była mowa wyżej, zasadna jest taka wykładnia tych przepisów która prowadzi do umożliwienia właścicielowi gruntu przeznaczonego na drogę, podziału działki w tym właśnie celu. Konsekwencją tego jest możliwość pozostawienia pozostałej części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę nawet gdy jej parametry są mniejsze niż parametry dla nowej zabudowy a są ustalone w planie. Ma zatem rację skarżący, że podział nie zmierza do wydzielenia nowych działek pod zabudowę, ale działek pod drogę i stanowi realizację zapisów planu. W takim wypadku podstawę prawną stanowi art. 93 pkt 1 i 2 w zw. z 98 pkt 1 ugn. W ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni postanowień planu a w konsekwencji dopuścił się naruszenia art. 93 pkt 1 i 2 ugn poprzez przyjęcie, że w tym wypadku wstępny projekt podziału jest sprzeczny z postanowieniami planu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że obszar wydzielonej działki pozbawia właściciela prawa do tego gruntu. Jak się wskazuje w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Komentarz pod red. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A Tułodziecki, M. Wolanin Wyd. C.K. BECK, Warszawa 2017), wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że albo jest to obszar wydzielony pod taką drogę w planie miejscowym albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Chodzi przy tym o drogę ze względu na jej przeznaczenie a nie o drogę, która ma już nadany charakter drogi publicznej. Skutki prawne decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału następują tylko wtedy gdy podział jest dokonywany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, co oznacza tyle, że wydzielenie działki pod drogę publiczną musi wynikać z tego wniosku (por komentarz j. w. str. 560). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że zamiarem wnioskodawcy było wydzielenie z działki [...] i [...] części gruntu wyłączne pod drogę publiczną – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym zebrany materiał dowodowy wskazuje, że jedna z działek (przed podziałem) jest już w pełni i zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami na budowę zagospodarowana (zabudowana budynkiem mieszkalnym) i spełnia kryteria planistyczne w zakresie przeznaczenia działki pod zabudowę jednorodzinną. Druga natomiast nie jest zabudowana. Nie ma zatem żadnych racji natury prawnej ani celowościowej aby w takiej sytuacji wykluczyć możliwość zabudowy drugiej z tych działek tylko na skutek tego, że konieczne jest pozostawienie części tej działki dla potrzeb wyodrębnienia drogi. Sądowi znane jest stanowisko zawarte w wyżej powołanym komentarzu do ugn (str. 561), w którym wywodzi się, że po wydzieleniu drogi powinna pozostać powierzchnia wynikająca z planu miejscowego w zakresie w jakim działka może być wykorzystana na zagospodarowanie na cele zabudowy mieszkaniowej. Jednakże pogląd ten pomija skutki jakie niesie za sobą podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej ponieważ prowadzi do sytuacji w której konieczne byłoby dokonanie wyboru: pomiędzy możliwością zabudowy działki o parametrach min. [...] m2 albo wydzieleniem działki drogowej przy uniemożliwieniu późniejszego zabudowania tej działki. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że konieczność pozostawienia/wydzielenia działki pod drogę (oblig wynikający z planu miejscowego) nie może pozbawić właściciela prawa zabudowy działki zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uzgodni projekt podziału nieruchomości. Z tych względów i na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 a i c, 135 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 ppsa i § 14 pkt. 1 ppkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).