I OSK 2416/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1107/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 903/C/2021 SPN-C.7536.1.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. IV SA/Wa 1107/22 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 903/C/2021 SPN-C.7536.1.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł A. K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): I. naruszenie (błędną wykładnię) przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarowaniu nieruchomościami (tj. z dnia 17 września 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) w zw. z § 3 ust. 4 pkt 4 i pkt 8 lit. a-f i § 17 ust. 14 Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] poz. [...]) i w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że: a) wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dopuszcza możliwość budowy, modernizacji lub remontu przebudowy linii wysokiego napięcia 110 kV, jako inwestycji celu publicznego, a także - z pominięciem zasad określonych w § 3 ust. 4 pkt 1; b) realizacja inwestycji polegającej na zniesieniu słupa elektroenergetycznego i wybudowaniu drugiego słupa w innym miejscu nie jest budową, do której mają zastosowania wymogi określone w § 3 ust. 4 pkt 1 i pkt 8 lit. a-f w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , tylko dlatego, że prace zostaną zrealizowane w korytarzu technologicznym istniejącej sieci; - podczas gdy przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie przewiduje realizacji inwestycji dotyczących linii wysokiego napięcia jako inwestycji celu publicznego, a określone w tym akcie zasady sytuowania urządzeń elektroenergetycznych dotyczy zarówno budowy, jak i jej przebudowy, modernizacji czy remontu, w szczególności, jeśli prace polegają na zniesieniu istniejącego słupa i wybudowanie nowego słupa w innym miejscu; II. naruszenie (błędna wykładnia) przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarowaniu nieruchomościami (tj. z dnia 17 września 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) w zw. z § 3 ust. 4 pkt 1 i pkt 8 lit. a-f i § 17 ust. 14 Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] poz. [...]) i w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia zrealizowania prac inżynieryjnych na potrzeby inwestycji celu publicznego niezależnie od tego, czy orzekany sposób realizacji tej inwestycji rodzi skutki najmniej uciążliwe dla właściciela, podczas gdy taka decyzja może być wydana na taki sposób realizacji inwestycji celu publicznego, który będzie najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości; III. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z przepisem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarowaniu nieruchomościami (tj. z dnia 17 września 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) i w zw. z § 3 ust. 4 pkt 1 i pkt 8 lit. a-f i § 17 ust. 14 Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] poz. [...]) i w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji pomimo, że dotyczyła linii wysokiego napięcia w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala jedynie na modernizację linii średniego napięcia i budowę linii niskiego napięcia oraz średniego. Ponadto w sytuacji gdy wskazywane zadanie polega na budowie nowego słupa co zgodnie z aktualnym orzecznictwem wskazuje, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem czy modernizacją, nadto w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że urządzenia sieciowe sytuować należy w pasach drogowych, przy drogach — wyjątkowo pomiędzy linią rozgraniczającą pasa drogowego a linią zabudowy, lub poza nimi, a urządzenia sieciowe prowadzone przez tereny rolnicze należy sytuować w taki sposób, aby nie powodowały ograniczeń i utrudnień w użytkowaniu terenu, a więc na miedzach, na granicy użytków podczas gdy uczestnik sytuuje nowe słupy na samym środku nieruchomości rolnej; IV. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 4 grudnia 2015 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 23), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, w szczególności - pominięcie okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje warunków przebudowy linii wysokiego napięcia jako celu publicznego, nie zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy (inwestora), czy określony sposób realizacji inwestycji nie może być faktycznie zmieniony ze względu na warunki techniczne i technologiczne, a także niezweryfikowanie czy zawnioskowany sposób realizacji inwestycji jest zgodny z zasadą proporcjonalności (stanowi najmniejsze obciążenie dla właścicieli). Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź innemu właściwemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty M. z dnia 2 lipca 2021r. (Znak: G.6853.3.23.2020) oraz rozpoznanie tego wniosku w trybie pilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna zarzuca niezgodność inwestycji z prawem miejscowym. W tym zakresie (zarzuty w pkt. I i III) argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na twierdzeniu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Skarżący twierdzi, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie dopuszcza budowy ani modernizacji linii wysokiego napięcia (WN) jako inwestycji celu publicznego. Skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że plan pozwala jedynie na modernizację linii średniego napięcia (SN) oraz budowę linii niskiego i średniego napięcia. Brak regulacji dotyczących linii WN oznacza, zdaniem skarżącego, celowy zakaz realizacji takich inwestycji. Argumentuje się, że planowana praca, polegająca na usunięciu starego słupa i budowie nowego w innej lokalizacji, jest w świetle prawa i orzecznictwa budową, a nie remontem. Jako budowa, podlega ona szczegółowym zasadom sytuowania obiektów sieciowych. Wskazuje się, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nakazuje, aby urządzenia sieciowe na terenach rolnych były lokowane w sposób jak najmniej uciążliwy, tj. w pasach drogowych, na miedzach lub granicach użytków. Tymczasem inwestor zaplanował postawienie nowego słupa na środku działki rolnej skarżących. W ocenie skarżącego inwestycja jest nielegalna, ponieważ jest fundamentalnie sprzeczna z prawem miejscowym. Organy administracji i sąd błędnie zinterpretowały przepisy planu, dopuszczając inwestycję, na którą plan nie zezwala i która łamie jego zasady dotyczące lokalizacji infrastruktury. Skoro inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , nie można było wydać decyzji ograniczającej prawo własności na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Druga grupa zarzutów (pkt II i IV skargi kasacyjnej) koncentruje się na naruszeniu zasad postępowania i zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy i sąd nie zweryfikowały czy zaproponowany przez inwestora sposób realizacji inwestycji jest najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. Skarżący podnoszą, że ograniczenie prawa własności musi być zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza wybór rozwiązania, które w jak najmniejszym stopniu ingeruje w prawa obywatela. Organy w sposób bezkrytyczny przyjęły twierdzenia inwestora, że ze względów technicznych i technologicznych inwestycja musi być zrealizowana w zaplanowany sposób. Nie podjęły żadnych działań, aby zweryfikować te twierdzenia, np. poprzez powołanie biegłego. Takie działanie, w ocenie skargi kasacyjnej, stanowi naruszenie podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 80), które nakazują organowi wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podsumowując, istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, wokół prawidłowej kwalifikacji prawnej planowanych robót budowlanych w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji oceny, czy stanowią one budowę, czy też przebudowę istniejącego obiektu liniowego. Po drugie, wokół wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. i ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z jego ustaleniami. Kwestie te determinują ocenę legalności decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także powiązany z nimi zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentacji kwestionującej charakter prawny zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż demontaż istniejącego słupa elektroenergetycznego i posadowienie nowego w innej lokalizacji stanowi w istocie budowę nowego obiektu, do której zastosowanie powinny znaleźć rygorystyczne wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dotyczące lokalizacji nowych urządzeń sieciowych. Zarzut ten jest chybiony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że przedmiotowe roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę, a nie budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "P.b."), linia elektroenergetyczna stanowi obiekt liniowy, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Poszczególne elementy, takie jak słupy wsporcze, są jedynie częściami składowymi tego obiektu. Definicja budowy zawarta w art. 3 pkt 6 P.b. odnosi się do wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy. Natomiast przebudowa, w myśl art. 3 pkt 7a P.b., to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem jego parametrów charakterystycznych, takich jak długość w przypadku obiektu liniowego. W realiach niniejszej sprawy planowane prace, polegające na wymianie stanowiska słupowego na nowocześniejsze i jego przesunięciu o około 23 metry w osi istniejącej linii, a także wymianie przewodów, nie prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów linii 110 kV relacji M. – N., w szczególności jej długości i przebiegu. Zmiana lokalizacji jednego z elementów konstrukcyjnych, podyktowana wymogami technicznymi i technologicznymi, mieści się w pojęciu przebudowy istniejącej infrastruktury. W konsekwencji nie można uznać, że mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, lecz z modernizacją integralnej części istniejącej całości. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. . Skarżący twierdzi, że plan ten dopuszcza jedynie modernizację linii średniego i niskiego napięcia, a brak odniesienia do linii wysokiego napięcia (WN) w części tekstowej planu oznacza zakaz prowadzenia przy nich jakichkolwiek prac. Taka interpretacja jest wadliwa, gdyż pomija całościowy charakter aktu planistycznego, na który składają się zarówno część tekstowa, jak i graficzna. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, rysunek planu jednoznacznie uwidacznia przebieg istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV przez działkę skarżącego. Co więcej, w przepisie § 17 ust. 14 części tekstowej planu ustanowiono dla tej linii obszar ograniczonego użytkowania o szerokości 25 metrów od osi linii w każdą stronę. Uchwalenie planu z takimi zapisami świadczy o pełnej akceptacji istnienia tej infrastruktury w przestrzeni gminy i wkomponowaniu jej w lokalny ład przestrzenny. Twierdzenie, że plan dopuszczając budowę i rozbudowę nowych urządzeń sieciowych (§ 3 ust. 4 pkt 1), jednocześnie zakazuje przebudowy już istniejącej i uwzględnionej w nim infrastruktury, jest nielogiczne i sprzeczne z zasadą racjonalności prawodawcy lokalnego. Przebudowa istniejącej linii, mająca na celu poprawę jej stanu technicznego i bezpieczeństwa energetycznego, mieści się w ramach dopuszczalnych działań na obszarze objętym planem. Odnosząc się zaś do argumentu, że urządzenia sieciowe na terenach rolnych powinny być sytuowane na miedzach lub granicach użytków, należy wskazać, że przepis ten dotyczy lokalizacji nowych inwestycji, a nie przebudowy istniejącej linii, której korytarz został już wyznaczony i utrwalony w planie. Inwestycja realizowana jest w ramach istniejącego pasa technologicznego, nie tworząc nowej kolizji z zagospodarowaniem terenu. W kontekście zmiany usytuowania słupa wsporczego, w kontekście uciążliwości realizowanej zmiany dla skarżącego, należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek, co do zasady przebieg planowanej inwestycji powinien być jak najmniej uciążliwy dla właściciela, a zakres ingerencji w prawo własności – sprowadzony do niezbędnego minimum, to w realiach niniejszej sprawy zasada ta została dochowana – i to właśnie dzięki ustaleniom planu miejscowego oraz działaniom organów zgodnym z tym planem. Plan miejscowy wskazał taki przebieg istniejącej sieci, który uwzględnia ład przestrzenny i potrzeby infrastrukturalne całego obszaru, godząc je z interesem właścicieli nieruchomości na etapie procedury planistycznej. Na etapie procedury planistycznej uwzględniono trasę przebiegu linii wysokiego napięcia, co finalnie zostało utrwalone w akcie prawa miejscowego. Nie można zatem wymagać od organu administracji orzekającego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby ponownie weryfikował "niezbędność" przebiegu inwestycji przy obowiązującym planie miejscowym, gdyż oznaczałoby to podważanie rozstrzygnięć planistycznych i w praktyce kwestionowanie ustaleń planu. Innymi słowy, przesłanka braku możliwości realizacji celu publicznego w inny sposób (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest – przy istnieniu ważnego planu miejscowego przewidującego daną inwestycję – dopełniona przez ustalenia tego planu. Organ ograniczający korzystanie z nieruchomości nie musi poszukiwać innych wariantów lokalizacyjnych inwestycji (czy też jej składowych elementów), skoro obowiązujące przepisy miejscowego planu jednoznacznie przewidują jej realizację w konkretnym miejscu. W kontekście powyższych ustaleń za bezzasadne należy uznać także zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie weryfikacji, czy przyjęte rozwiązanie jest najmniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości. Prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, jednak nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczane w drodze ustawy dla realizacji celów publicznych, z zachowaniem zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie celem publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego regionu, co stanowi wartość nadrzędną. Organy administracji, a za nimi Sąd, dokonały ważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Z akt sprawy wynika, że inwestor na żądanie organu przedstawił wyjaśnienia, z których wynika, że zmiana posadowienia konstrukcji wsporczej podyktowana jest wymogami technicznymi i technologicznymi, mającymi na celu m.in. spełnienie wymagań normatywnych oraz ograniczenie do minimum czasu wyłączenia czynnej linii elektroenergetycznej. Organy, opierając się na tym materiale, miały podstawy do uznania, że zaproponowane rozwiązanie jest optymalne w danych uwarunkowaniach. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie oznacza konieczności powoływania biegłego w każdej sytuacji, gdy strona kwestionuje stanowisko inwestora, zwłaszcza gdy twierdzenia strony mają charakter ogólny i nie są poparte żadnymi dowodami. Organy oparły swoje ustalenia na zgromadzonych w sprawie dokumentach i wyjaśnieniach, dokonując ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie można zatem skutecznie zarzucić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, słusznie uznając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.