I OSK 2414/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/18 w sprawie ze skarg B. Z., M. M. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 1 października 2018 r. nr KR I R 27/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B. Z. i M. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skarg B. Z., M. M. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") z 1 października 2018 r. nr KR I R 27/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B. Z. i M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku); zasądzeniu od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., dalej: "u.s.d.r.") w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 38 ust 1 u.s.d.r. poprzez uchylenie skarżonej decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z 8 grudnia 2005 r. w warunkach faktyczno-prawnych konkretnej sprawy była wyłączona z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych rozumianych zgodnie z art 156 § 2 k.p.a., podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia przez Komisję w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 u.s.d.r. nastąpiło z uwzględnieniem definicji nieodwracalnych skutków prawnych zawartej w art 2 pkt 4 u.s.d.r., która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa w ramach nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej, co powoduje, że decyzja Komisji odpowiada prawu; 2. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 i w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.d.r. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i w zw. z 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., w sposób polegający na błędnym przyjęciu, że art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. odwołuje się wyłącznie do art 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc jednostki redakcyjnej ujętej zarówno w § 1 zawierającym wymienienie kwalifikowanych wad prawnych decyzji, jak i § 2, który zawiera opis negatywnych przesłanek nieważności, do których zalicza się m.in. nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu powołanego przepisu, co skutkuje tym, że w sytuacji wystąpienia przesłanki negatywnej, jedyną prawną możliwością zakończenia postępowania przed Komisją jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z powodu których nie stwierdza się nieważności w oparciu o art 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 u.s.d.r., podczas gdy przepis art. 29 ust 1 pkt 3a u.s.d.r. należy odczytywać w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art 156 § 1 k.p.a. lub przepisach szczególnych, w tym m.in. przepisach samej u.s.d.r. (art 30 ust 1 pkt 4 u.s.d.r. przewidującym niezależną podstawę stwierdzenia nieważności), z jednoczesnym uwzględnieniem skutków prawnych nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej, rozumianych w zgodzie z definicją legalną nieodwracalnych skutków prawnych przewidzianą w art. 2 pkt 4 u.s.d.r.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 i w zw. z w zw. z art 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że w ramach przepisów u.s.d.r. dotyczących rozstrzygnięć wydawanych w związku z zakończeniem postępowania rozpoznawczego przed Komisją, kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności należy rozważać wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie jak to uczyniła Komisja - definicji zawartej w art 2 pkt 4 u.s.d.r., które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do uchylenia decyzji Komisji. Wobec powyższego Komisja wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Odnośnie do skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA). Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w obu skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich. Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, uznał te zarzuty za niezasadne. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Położona w Warszawie przy ul. [...], zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, dalej: "dekret") i w dacie jego wejścia w życie prawo do nieruchomości uregulowane na rzecz: G. i E. małż W. (w 3/4 części) oraz E. L. (w 1/4 części). Posadowiony na gruncie tej nieruchomości czterokondygnacyjny budynek, według mapy inwentaryzacyjnej sporządzonej po rewizji przeprowadzonej 7 czerwca 1945 r. nie był zniszczony. Miał jedynie uszkodzony dach. Był on remontowany ze środków publicznych, na który to cel w 1951 r. przyznano dotację w kwocie 36.000 złotych. Wykonawcą zaś tych prac było Miejskie Przedsiębiorstwo Inspekcji Inwestycyjnej. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości złożyła 18 stycznia 1949 r. E. W. Komisja podawała przy tym, że wniosła go ona wówczas we własnym imieniu, a także, że nie wskazała w nim adresu zamieszkania. W efekcie jego rozpoznania decyzją z 23 września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło ustanowienia na rzecz G. i E. małżonków W. i E. L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego grunt. Następnie decyzją z 15 maja 1969 r. nieruchomość przekazana została w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]. E. L. zmarła 27 kwietnia 1952 r. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 23 września 1968 r. została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 kwietnia 2002 nr KOC/1230/Go/01, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało, ze "odżyła" sprawa zainicjowana wnioskiem dekretowym E. W. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 grudnia 2005 r. nr 393 stwierdzono z kolei nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 6 października 1992 r. w części w jakiej odnosiła się ona do budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w Warszawie. Spadkobiercami małżonków W. byli A. W. (w udziale 105/256), R. W., (75/256) K. W. (w udziela 12/256 części) - następstwo potwierdzone zostało postanowieniami: Sądu Grodzkiego w [...] z 20.10.1948 r. VII Sp 593/48, Sądu Rejonowego w [...] z 24.10.1985 r. IV Ns 1623/85, oraz Sąd Rejonowego [...] z 15.06.2000 III Ns 368/00 i z 20.09.2000 r. III Ns 759/00. Po E. L. spadkobiercy pozostają nieustaleni. A. W. oraz R. W. aktem notarialnym z 23 maja 2005 r. (rep. A. nr 6363/2005), sprostowanym 16 czerwca 2005 r., zbyli na rzecz M. M. po 20/100 części z przynależnych im udziałów w prawie i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości za kwoty po 500 złotych. Postanowieniem z 6 marca 2002 sygn. akt I Ns 1061/01 Sąd Rejonowy dla [...] , na wniosek M. M., ustanowił go kuratorem E L. do reprezentowania jej jako osoby nieobecnej w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i NSA o stwierdzenie nieważności decyzji z 23 września 1968 r. oraz w postępowaniu przed Burmistrzem Gminy Warszawa Centrum i Prezydentem m.st. Warszawy dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości dawnym współwłaścicielom, w tym nieobecnej E. L. Decyzją z 8 grudnia 2005 r. nr 270/GK/DW/2005 Prezydent m.st. Warszawy, w następstwie rozpoznania wniosku E. W., orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na rzecz: A. W. w udziale 84/256, R. W. - w udziale 60/256, K. W. - w udziale 12/256, M. M. - w udziale 36/256 i E L. (którą w tym postępowaniu reprezentował jako kurator osoby nieobecnej M. M.) w udziale 64/256, oraz ustalił należny z tego tytułu wymiar czynszu symbolicznego. W wykonaniu decyzji, 24 marca 2006 r. sporządzono w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego akt notarialny (rep A nr [...]), a prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Umową z 17 sierpnia 2006 r., (rep. A nr 3325/2006) R. W., K. W., K. W. zbyli przynależne im udziały w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku na rzecz M. M. za łączną kwotę 150.000,00 złotych. Cały przynależny ww. udział w prawach M. M. umową z 3 marca 2009 r. (rep. A nr 1257/2009) darował z kolei swojej matce B. Z., którą jako współużytkownika wieczystego i współwłaściciela ujawniono w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy dla [...] w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I Ns 604/08 orzekł o zniesieniu współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i współwłasności nieruchomości budynkowej w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości budynkowej przyznał na wyłączną własność B. Z., ze spłatą na rzecz E. L. kwoty 186.250,00 zł w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku uchybienia terminowi płatności. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II NSNc 158/23 uchylił postanowienie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I Ns 604/08 i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu dla Warszawy [...] do ponownego rozpatrzenia. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z 1 października 2018 r. nr KR I R 27/18, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 grudnia 2005 r. nr 270/GK/DW/2005 o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Komisja oceniła, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających jej eliminację z obrotu prawnego. Przy czym owe nieodwracalne skutki interpretowała przez pryzmat definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Nie kwestionując samego faktu, że w konsekwencji wydania decyzji z 8 grudnia 2005 r. doszło do zbycia przez jej beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntu, zwracała uwagę, że zbycia tego nie należy traktować jako przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią. Beneficjentami decyzji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] byli bowiem: A.W., R. W., K.W., E. L. oraz M. M. w stosownych udziałach. Na skutek natomiast umowy sprzedaży z 17 sierpnia 2006 r M. M. łącznie z dotychczas posiadanym udziałem w prawie użytkowania wieczystego i we współwłasności budynku (36/256) uzyskał udział 192/256 w przedmiotowych prawach. Pozostały udział (64/256) był zaś w dyspozycji E.L., której kuratorem jako osoby nieobecnej był M. M. Będąc więc jednym z beneficjantów decyzji reprywatyzacyjnej nie był osobą trzecią, ponieważ był jedną ze stron postępowania i działał w nim na swoją rzecz oraz jako ustanowiony przez sąd kurator nieobecne E. L., jak również jako pełnomocnik R. W. Konkludując powyższe rozważenia Komisja uznała, iż na etapie nabycia przez M. M., działającego w imieniu własnym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie Komisji nie odpowiada prawu bowiem było w tym wypadku efektem nieuprawnionej subsumcji prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w tym tych, które zaistniały po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej) pod definicję nieodwracalnych skutków prawnych sformułowaną w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 u.s.d.r. Istota podniesionego zarzutu wyraża się w stanowisku, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich miała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z 8 grudnia 2005 r. w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 u.s.d.r. zaś kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności zasadnie rozważała wyłącznie w kontekście unormowania z art 2 pkt 4 u.s.d.r. Art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. stanowi, że "w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych". W tym miejscu należy wskazać, regulacja ta została dodana przez art. 1 pkt 26 lit. a) tiret trzecie ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 431) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 marca 2018 r. Art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. odwołuje się zatem do art. 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno do tej jego części, która objęta została jednostką redakcyjną oznaczoną § 1 (gdzie wymienione są kwalifikowane wady prawne decyzji, w tym wada rażącego naruszenia prawa, do której także nawiązuje art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.) jak i § 2, w którym opisane są negatywne przesłanki nieważności, w tym m.in. nieodwracalne skutki prawne nią wywołane. W związku z czym normę zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. prawidłowo Sąd I instancji odczytał w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z wad prawnych opisanych w § 1 pkt 1 do 7 art. 156 k.p.a., przy jednoczesnym braku ziszczenia się negatywnych przesłanek nieważności opisanych w § 2 art. 156 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi któraś z negatywnych przesłanek (adekwatnych do stwierdzonej wady prawnej), jedyną prawną możliwością zakończenia postępowania jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z powodu których nie stwierdza się jej nieważności. Podstawą zaś do takiego rozstrzygnięcia stanowić będzie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. W myśl tego ostatniego przepisu w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 tej ustawy. Art. 38 ust. 1 u.s.d.r. odsyła więc do stosowania odpowiednio do przepisów k.p.a., za wyjątkiem przepisów enumeratywnie wyliczonych, w sprawach ustawą nieuregulowanych. Stanu zaś gdzie decyzja reprywatyzacyjna obarczona wadą nieważności wywołuje nieodwracalne skutki prawne prawodawca w u.s.d.r. nie uregulował. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy została unormowana sytuacja, w której decyzja obarczona wadami innymi niż prowadzące do jej nieważności, ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie może być uchylona. Prowadzić to musi do wniosku, że kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności rozważać należy wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie - jak uczyniła to Komisja - definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Tym samym niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 i w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.d.r. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i w zw. z 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Nie ulega wątpliwości, że definicja sformułowana w art. 2 pkt 4 u.s.d.r. znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas ilekroć o tych nieodwracalnych skutkach jest wprost w ustawie mowa (art. 2 in principio). Taką regulację zawiera art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Jednakże wskazany przepis odnosi się do sytuacji gdy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych nie można "uchylić", a nie "stwierdzić nieważności" decyzji. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1 u.s.d.r. "jeżeli jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a w przypadku decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Wpis wywołuje skutek ostrzeżenia, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790, z późn. zm.)". Zostały więc przyznane Komisji kompetencje do nakazania wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym a także zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości. Co prawda w art. 38 ust. 5 u.s.d.r. nieodwracalne skutki prawne stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie reprywatyzacyjnej, tylko wydanej w jej przedmiocie decyzji Komisji. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 i w zw. z w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w sposób wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności należy rozważać wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie jak to uczyniła Komisja - definicji zawartej w art 2 pkt 4 u.s.d.r. To właśnie naruszenie doprowadziło w konsekwencji do prawidłowego uchylenia decyzji Komisji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jeśli zaś chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to było ono wielokrotnie rozważane w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki i doktrynie. Sąd Najwyższy, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12 poz. 211 i OSP 1993, nr 5 poz. 104) zajął się również tym zagadnieniem. Wyrażono tam stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". [...] "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważanie skutków prawnych tym obrotem wywołanych. Organ administracji publicznej konsekwencji prawnych tego obrotu nie jest bowiem w ramach przyznanych mu kompetencji i dostępnych środków znieść. Odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika m. st. Warszawy wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Złożone do akt materiały wykazują związek z przedmiotem sprawy, nie było zatem podstaw do wydania postanowienia o oddaleniu tych wniosków dowodowych. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.