I OSK 2327/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 24 stycznia 2024 r. nr SKO-NP-4115-388/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: organ) z 24 stycznia 2024 r., nr SKO-NP-4115-388/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia, wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, iż obowiązkiem strony skarżącej było przedłożenie dokumentacji medycznej na potwierdzenie schorzeń osoby niepełnosprawnej, podczas gdy ustawa nie przewiduje obowiązku wykazywania stanu zdrowia niepełnosprawnej w żaden inny sposób, aniżeli legitymowanie się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zaś w przypadku oddalenia skargi - o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. W związku z powyższym należy podkreślić, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są w tym stanie rzeczy zarzutami bezpodstawnymi. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, a w konsekwencji przedwczesne uznanie, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a ustaleniem konieczności opieki brak związku przyczynowo-skutkowego. W ocenie Sądu I instancji przedmiotem jednoznacznych ustaleń powinno być wyjaśnienie, czy matka skarżącej może samodzielnie, bez opieki, pozostać w domu przez dłuższy okres czasu - tym bardziej, że mieszka sama (więc w nocy i tak jest sama), a skarżąca tylko do niej przyjeżdża na kilka godzin dziennie. Sąd I instancji podkreślił, że stosując art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawet w sytuacji istnienia kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji nie jest wykluczona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci w sytuacji, gdy inne – z powodów obiektywnych - nie mogą wypełniać obowiązku alimentacyjnego względem rodzica lub też w sytuacji, gdy świadczona przez rodzeństwo pomoc nie pozwala na zapewnienie stałej i pełnej opieki i wymaga jednak rezygnacji z zatrudnienia. Może się okazać, że ze względu na stan zdrowia matki skarżącej, która cierpi na tak wiele poważnych chorób będziemy mieli w przedmiotowej sprawie właśnie z taką sytuacją do czynienia. Sąd I instancji mając na uwadze powyższe wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali, jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącego, wzywając skarżącego do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich (z zaznaczeniem w szczególności, w jaki sposób stan zdrowia uległ zmianie w stosunku do lat 2016-2019) oraz oceni, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby całkowicie uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Zdaniem Sądu Kasacyjnego, skoro zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji była ocena, że organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, to niezakwestionowanie w skardze kasacyjnej tej oceny stoi na przeszkodzie uwzględnieniu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy. Kasator przyjmuje bowiem założenie, że organy ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Dopiero po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy można natomiast dokonać oceny istnienia lub nieistnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia. Wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy nie można zatem zarzucać Sądowi I instancji, że nie dopatrzył się omawianego związku przyczynowego dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie Sądu Kasacyjnego należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że istnienie możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu, co wnioskodawca, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która wykluczałaby pozytywne rozpatrzenie wniosku w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ma więcej niż jedno dziecko. Jeśli kilka osób jest zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli spełnia przewidziane prawem warunki. Ani organ, ani sąd nie są upoważnieni do decydowania, w jaki sposób inne osoby mają wypełniać swój obowiązek alimentacyjny. Zobowiązanie rodzeństwa do alimentacji rodzica pozostaje zatem bez wpływu na uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy istnieją obiektywne przeszkody w spełnianiu tego obowiązku przez rodzeństwo skarżącej. Odmienne stanowisko Sądu I instancji należy uznać za błędne. Podobnie za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest ustalenie aktualnego stanu zdrowia matki skarżącej – poprzez wezwanie skarżącej do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich (z zaznaczeniem w szczególności, w jaki sposób stan zdrowia uległ zmianie w stosunku do lat 2016-2019). W ocenie Sądu Kasacyjnego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika konieczność przedłożenia przez stronę dokumentacji medycznej na potwierdzenie schorzeń osoby niepełnosprawnej. Przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest mianowicie sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skoro podstawą ustaleń w odniesieniu do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej jest orzeczenie o niepełnosprawności, to organ nie może uzależniać przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez stronę dokumentacji medycznej wykazującej stan zdrowia osoby niepełnosprawnej. Odrębnym zagadnieniem jest ocena, czy zakres czynności w ramach sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jest na tyle absorbujący, że opiekun jest zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. Ocena taka jest formułowana przede wszystkim na podstawie oświadczeń strony oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wskazane powyżej uchybienia nie mogą jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała oceny sądu I instancji, że organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takiej sytuacji za prawidłowe należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu również stwierdzić, że w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu, w zakresie, w jakim została zakwestionowana przez Sąd Kasacyjny, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych staje się ocena prawna zawarta w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.