I OSK 2295/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2770/21 w sprawie ze skargi Z. B. i S. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr DLI-IX.7615.61.2021.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. B. i S. B. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 2770/21, oddalił skargę Z. B. i S. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 31 sierpnia 2021 r. nr DLI-IX.7615.61.2021. DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. B. i S. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.) poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy operat w sposób oczywisty zaniżał wartość przedmiotowej nieruchomości, a biegły błędnie przyjął do grupy porównawczej działki położone na rynku regionalnym, uzasadniając to brakiem podobnych nieruchomości na rynku lokalnym, pomimo faktu, że przy realizacji inwestycji drogowej, będącej przyczyną wywłaszczenia nieruchomości należących do Skarżących, organ przejął własność wielu innych nieruchomości sąsiednich, położonych na rynku lokalnym, ustalając przy tym odszkodowanie w stawkach znacznie przewyższających te, przyjęte w niniejszej sprawie, wobec czego na rynku lokalnym istniały transakcje porównawcze, obejmujące nieruchomości podobne, o tym samym przeznaczeniu, wywłaszczone w tym samym czasie pod tę samą inwestycję, mogące stanowić podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego, czego Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie nie uznał za wystarczające do podważenia wyceny dokonanej przez biegłego; 2. art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że nie zaistniały podstawy do wystąpienia przez organy z urzędu o sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w niniejszej sprawie organ nie był władny z urzędu kwestionować prawidłowości operatu, zaś zakwestionowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. należy do obowiązków strony, czego strona w niniejszej sprawie nie uczyniła, zwłaszcza poprzez niewystąpienie z wnioskiem o zbadanie kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji, gdy Skarżący wykazali skutecznie błędność operatu szacunkowego, zaniżającego znacznie wysokość przyznanego im odszkodowania, czemu organ I instancji przyznał rację pismem z 3 lutego 2021 r., skierowanym do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, znak N-III.7570.1.2668.2020, bowiem wbrew przepisom biegły podczas wyceny zastosował metodę porównawczą działek położonych na rynku regionalnym, mimo występowania na rynku lokalnym transakcji z udziałem organu, mających za przedmiot nieruchomości podobne, o tym samym przeznaczeniu, wywłaszczone w tym samym czasie i pod tę samą inwestycję za znacznie wyższym odszkodowaniem. Natomiast z wnioskiem o kontrolę kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców Skarżący zwrócili się w odwołaniu z 27 stycznia 2021 r. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 13 stycznia 2021 r.; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ oraz organ odwoławczy, wydając decyzję, rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w przepisach k.p.a., w sytuacji, gdy organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości podobnych i o tym samym przeznaczeniu, będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w tym samym czasie i w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej - co skutkowało wydaniem decyzji zaniżającej wysokość odszkodowania przyznanego Skarżącym; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organy zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania obywateli w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało ustaleniem odszkodowania przyznanego Skarżącym w znacznie zaniżonej wysokości, w sytuacji, gdy w przeważającej mierze to właśnie z zasady równego traktowania wynika powinność organu do uwzględnienia przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie także informacji posiadanych przez organ, dotyczących wycen nieruchomości podobnych i wysokości ustalonych odszkodowań w innych postępowaniach prowadzonych w tym samym czasie i w związku z tą samą inwestycją drogową. Brak zatem rozpatrzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku zarzutów Skarżących w tym przedmiocie stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 132 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska organu I instancji wyrażonego pismem z 3 lutego 2021 r., w którym to organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego i zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał argumentację Skarżących za prawidłową, co uzasadniało zmianę zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy stanowisko organu potwierdzało słuszność zastrzeżeń Skarżących co do prawidłowości operatu szacunkowego i oceny materiału dowodowego zebranego przez organ w niniejszej sprawie, skutkujących znacznym zaniżeniem odszkodowania ustalonego tytułem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch kwestii: czy zasadnie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości posłużył się transakcjami "drogowymi" z rynku regionalnego, stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia, i czy organ miał podstawy do weryfikacji analizy rynku dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w powyższym zakresie. Zauważyć w związku z tym należy, że analiza rynku nieruchomości, co do zasady, stanowi element warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego, wiedzę specjalistyczną, która nie poddaje się weryfikacji z normatywnego punktu widzenia. Dlatego też, zastrzeżenia odnoszące się do analizy rynku lokalnego przez rzeczoznawcę majątkowego, mogły być zweryfikowane tylko w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przyjmuje się przy tym, że "Jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Przy tym podkreślić należy, że o ocenę operatu w powyższym trybie wystąpić może również organ, jeśli poweźmie wątpliwości co prawidłowości sporządzonego operatu. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości" (wyrok NSA z 6.05.2025 r. II OSK 2418/22, LEX nr 3901702). W tym sensie poprawne było stanowisko Sądu I instancji, zarówno co do zastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n., jak i co do skutków wynikających z niezastosowania przez stronę powyższego trybu weryfikacji operatu szacunkowego. W konsekwencji dobór nieruchomości porównawczych, stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia, również nie został skutecznie podważony. Nie jest przy tym zasadny zarzut, że organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości następuje bowiem na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu (zob. art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). "Organ prowadzący postępowanie nie może dokonywać własnych ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania pomijając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może również ustalić wysokości odszkodowania opierając się na wycenie innych nieruchomości, nawet jeżeli są to nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Tak więc konieczność oparcia się przez organ na ustaleniach biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu innych dowodów w celu ustalenia wysokości odszkodowania" (wyrok NSA z 4.07.2025 r. I OSK 1512/22, LEX nr 3901309). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen." Jednostkowej wartości innych nieruchomości ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego, nawet znanych organowi, nie można utożsamiać ze znajomością cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, pomijając fakt, że organ nie może dokonywać porównania cech nieruchomości podobnych ani w jakimkolwiek innym stopniu zastępować rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego też za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2)." Utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie jest bowiem tożsama z ustaleniem takiej samej ceny za m2 różnych nieruchomości, jak chcieliby skarżący kasacyjnie. Ustalenie wartości szacunkowej nieruchomości nabywanej lub przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie sprowadza się bowiem do operacji arytmetycznej polegającej na wyliczeniu średniej ceny metra kwadratowego nieruchomości nabywanych lub sprzedawanych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie to jest tym bardziej zasadne w okolicznościach tej sprawy, zważywszy, że treść umowy sprzedaży z 11 stycznia 2022 r., której gmina była stroną, przedłożonej jako dowód w sprawie, wskazuje, że nieruchomości w niej wymienione miały inne przeznaczenie planistyczne niż nieruchomość wyceniana w niniejszej sprawie. Sam fakt, że nieruchomości były sprzedawane przez gminę i położone na jej obszarze nie świadczy o podobieństwie z nieruchomością wycenianą. Nie wykazano też, że w innych sprawach, do których odwołuje się skarga kasacyjna, do porównania przy wycenie zostały przyjęte transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, ani że przeznaczenie w planie miejscowym innych nieruchomości było tożsame z nieruchomością wycenianą w tej sprawie, co mogło mieć wpływ na sposób wyceny. Nie jest też zrozumiały zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 132 k.p.a. Pomijając fakt, że artykuł ten składa się z trzech paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazują, o który z nich chodzi, to organ I instancji tego przepisu nie stosował, a pismo z 3 lutego 2021 r., o którym mowa w skardze kasacyjnej, nie mogło mieć wpływu na samodzielną ocenę sprawy przez organ odwoławczy, stosownie do art. 15 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.