I OSK 2265/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Przybysz del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 273/21 uzupełnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 273/21 w sprawie ze skargi S.R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., po rozpoznaniu skargi S.R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 5 000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 920 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Następnie wyrokiem z 24 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzupełnienie powyższego wyroku, uzupełnił go w ten sposób, że dodał pkt 3 sentencji, w którym oddalił skargę w pozostałej części. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 20 maja 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 1974 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]". W skardze tej wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie skarżącego organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącego; 5) orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącego; 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącego 20 000 zł tytułem sumy pieniężnej. Postanowieniem z 25 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na wystąpienie w sprawie stanu powagi rzeczy osądzonej w związku z wyrokiem tego Sądu z 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 462/12. Na skutek rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. uchylił to postanowienie, wskazując, że w wyroku z 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił przewlekłość postępowania do dnia wyrokowania i taki jest zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej tego orzeczenia. Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 5 000 złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2834/20, uchylił wyrok z 28 kwietnia 2020 r. w zakresie dotyczącym orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej oraz kosztach postępowania i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 5 000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 920 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że suma pieniężna zasądzana w przypadku stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania nie stanowi odszkodowania, które przewidziane zostało odrębnym przepisem. Sąd wskazał, że określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej, kierował się faktem stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz wystąpieniem naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Uwzględnił przy tym także, że ocenie podlegał stan występujący od poprzedniego wyroku w sprawie, tj. od 20 marca 2013 r. Podkreślił, że sprawy odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy należą do spraw szczególnie skomplikowanych, a organ prowadzi równolegle wiele postępowań w tym przedmiocie. Pismem z 5 stycznia 2022 r. skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to rozstrzygnięcie w części dotyczącej przyznanej sumy pieniężnej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzupełnienie zaskarżonego wyroku wyrokiem z 24 stycznia 2022 r. uzupełnił go w ten sposób, że dodał pkt 3 sentencji, w którym oddalił skargę w pozostałej części. Pismem z 24 lutego 2022 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną od uzupełnionego wyroku. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w zakresie pkt 3, tj. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił jego żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie przekraczającej 5 000 zł, cofając jednocześnie zaskarżenie wyroku w pkt 1 wynikające ze skargi kasacyjnej z 5 stycznia 2022 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez niewłaściwą kontrolę sądową postępowania organu w zakresie przewlekłości postępowania i związanych z tym naruszeń praw skarżącego oraz dolegliwości, a także przez błędne ustalenia i oceny w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, a w konsekwencji przez niewłaściwe przyznanie na rzecz skarżącego od skarżonego organu jedynie kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa mimo podstaw i zasadności jej przyznania w żądanej wysokości 20 000 zł, w związku z czym nie doszło do realizacji funkcji kompensacyjnej i dyscyplinującej kwoty orzekanej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, w tym w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego odnośnie stwierdzonej przewlekłości oraz naruszeń praw skarżącego i dolegliwości; b) art. 153 ppsa w zw. z art. 190 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 149 § 2 ppsa przez orzekanie z naruszeniem związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r., w tym przez brak właściwego uzasadnienia; 2) prawa materialnego – art. 12 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez ich błędne zastosowanie. Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie kasacyjne w zakresie zaskarżenia pkt 1 wyroku z 18 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analizując zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa należy odnotować, że jest on oparty na argumentacji pominięcia faktu naruszeń "praw skarżącego i dolegliwości skarżącego", w tym "niepoprawności i recydywy" organu, pozbawienia skarżącego dysponowania odszkodowaniem, wartości odszkodowania, złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w 1974 r., stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania wyrokiem z 20 marca 2013 r., czy wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie tego orzeczenia. Zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania po wydaniu wyroku z 20 marca 2013 r. Bez znaczenia zatem dla sprawy pozostaje fakt złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość podlegającą przepisom dekretu warszawskiego w 1974 r. Ocenie Sądu podlegał bowiem nie okres od 1974 r. ale jak wskazano to w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r. od wydania w sprawie poprzedniego wyroku dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei fakt wydania w sprawie wyroku z 20 marca 2013 r. stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania nie rzutuje na wysokość sumy pieniężnej za okres od wydania tego wyroku. Jego niewykonanie może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, która stanowi odrębną sprawę od rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się z kolei do wskazanych w skardze kasacyjnej elementów mających zdaniem autora skargi kasacyjnej wpływać na zwiększenie kwoty przyznanej w ramach sumy pieniężnej, wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia "praw skarżącego i dolegliwości skarżącego" stanowi część składową naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a zatem została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei "niepoprawność i recydywa" organu zostały ocenione w ramach analizy przyczyn przewlekłego opóźnienia jako okoliczności wynikające ze stopnia skomplikowania spraw dekretowych oraz znacznej liczby postępowań prowadzonych przez organ. Odnotować także należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa przewidujący przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie definiuje okoliczności, których wystąpienie bądź natężenie z woli ustawodawcy powodowałoby zwiększenie tej sumy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wysokość spodziewanego odszkodowania miałaby decydujące znaczenie przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej. Zauważyć także należy, że suma pieniężna przyznawana jest w związku ze stwierdzeniem bezczynności organu albo przewlekłym prowadzeniem postępowania, tj. z samym procesem rozpatrywania sprawy. W dacie orzekania o bezczynności albo przewlekłości sprawa taka nie jest zakończona, a wysokość odszkodowania nie jest ustalona. Postępowanie takie może zakończyć się przyznaniem odszkodowania w kwocie niższej niż żądana przez wnioskodawcę albo wręcz odmową przyznania odszkodowania. W sytuacji takiej nie sposób jest uznać, że wysokość odszkodowania np. określona we wniosku, powinna mieć zasadniczy wpływ na wysokość przyznanej sumy pieniężnej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa należało uznać za niezasadny. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 12 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa, zauważyć należy, że zarzut ten autor skargi kasacyjnej opał na argumentacji niespełnienia funkcji kompensacyjnej i dyscyplinującej przez przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł. Mając to na uwadze, należy wskazać, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ppsa stanowi dodatkowy środek związany ze stwierdzeniem bezczynności organu bądź przewlekłym prowadzeniem postępowania. Jako podstawowe środki dyscyplinujące należy wskazać tu stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania, uznanie, że miały one charakter rażący, zobowiązanie do zakończenia postępowania w określonym terminie czy nałożenie na organ grzywny. Jako takie przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkową dolegliwością, której zastosowanie nie jest obowiązkowe i zależy wyłącznie od uznania orzekającego sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 2374/20). Sąd może zatem odstąpić od przyznania sumy pieniężnej, jeżeli uzna zastosowanie pozostałych środków za wystarczające do zdyscyplinowania organu. Należy też odnotować, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ppsa nie stanowi odszkodowania (kompensacji) za doznane krzywdy. Podkreślić bowiem należy, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine ppsa, jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75 z późn. zm.). Autor skargi kasacyjnej kwestionując realizację powyższych funkcji przez sumę pieniężną w wysokości 5 000 zł zamiast 20 000 zł, nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących, z jakich powodów strona skarżąca uznała, że wskazana, wyższa kwota będzie spełniała funkcje kompensacyjno-dyscyplinujące. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany zarzut nie mógł odnieść spodziewanego efektu. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 190 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Oparty on został na argumentacji wadliwej realizacji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 24 czerwca 2021 r. Otóż wyrokiem tym uchylono m.in. pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r. dotyczący przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, z powodu niezawarcia w uzasadnieniu tego wyroku ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia o wysokości przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej co uniemożliwiło dokonanie kontroli tej części wyroku. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazanie okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji w toku określenia wysokości przyznanej sumy. Sąd ten uwzględnił bowiem fakt, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzono, iż przewlekłość postępowania ma charakter rażący i niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd wziął także pod rozwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczy oceny działań organu podejmowanych po dacie wydania poprzedniego wyroku w przedmiocie przewlekłości postępowania, a nie od momentu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpływ miał stopień skomplikowania spraw prowadzonych na gruncie dekretu warszawskiego oraz ilość takich postępowań. Wskazanie tych elementów pozwala na uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypełnił dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poczynienia ustaleń okoliczności wpływających na wysokość przyznanej sumy pieniężnej i prawidłowego uzasadnienia swojego stanowiska. Zaznaczyć należy, że okoliczności te były uwzględniane w kontekście ustalenia wysokości sumy pieniężnej, a nie możliwości stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. O ile bowiem rację ma autor skargi kasacyjnej, że okoliczność taka jak stopień skomplikowania spraw rozpoznawanych przez organ czy ilość spraw przez niego prowadzonych nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia bezczynności organu, czy przewlekłego prowadzenia postępowania, to mogą one mieć wpływ na miarkowanie tak grzywny, jak i sumy pieniężnej przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Nie można zatem uznać, że okoliczności powołane przez Sąd pierwszej instancji były nieistotne w zakresie przyznania sumy pieniężnej wnioskowanej przez skarżącego. Odnotować także należy, że ustawodawca, wprowadzając instytucje przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, nie przewidział żadnych kryteriów jej przydzielania poza górną granicą tej sumy, a w szczególności nie uzależnił jej wysokości od rozmiaru poniesionej szkody (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1198/21, czy z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5095/21). Nie sposób zatem uznać, że określona okoliczność nie może wpływać na wysokość przyznanej sumy, jeżeli istnieje możliwość logicznego i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego powiązania jej z przyczynami bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji takiej okoliczności takie jak stopień skomplikowania spraw czy ilość spraw prowadzonych przez organ, o ile nie wpływają na możliwość stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości, mogą mieć znacznie dla ustalenia wysokości przyznanej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.