I SAB/Wa 371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 29 września 2022 r. J. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe względnie bezczynne prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną w W. przy ul. [...] , złożonego w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899). Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie z dnia 26 lutego 2019 r. (błędnie wskazany w skardze jako wniosek z dnia 26 października 2019 r.) w sprawie upłynęły 3 lata. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, skarżący podniósł, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Do dnia wniesienia skargi Prezydent m.st. Warszawy nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie wniosku ani wniosków wcześniejszych składanych przez poprzedników prawnych skarżącego. Skarżący zauważył, że w wyniku jego ponaglenia z dnia 3 marca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wydał postanowienie z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 610/2021, którym wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin 4 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Termin ten minął, zaś organ w dalszym ciągu nic nie zrobił w sprawie. W ocenie skarżącego, ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za przewlekłością postępowania przemawia m.in. niedopuszczalne wystosowanie do wnioskodawcy wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, a także niesłuszne szukanie innych dokumentów niezwiązanych z nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie i stwierdził, że postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku E. C. z dnia 15 lutego 1993 r., wniosku P. C. , J. K. i M. K. z dnia 11 lutego 2017 r. oraz wniosku J. S. z dnia 21 marca 2022 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] , ozn. hip. nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku E. C. z dnia 15 lutego 1993 r., z dnia 29 grudnia 2008 r., wniosku P. C. , J. K. i M. K. z dnia 11 lutego 2017 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, tj. skutkujący jego wydłużeniem ponad okres niezbędny do załatwienia sprawy i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie wniosku J. K. z dnia 26 lutego 2019 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., położoną w W. przy ul. [...] , pomimo że skarżący wskazał w skardze również na bezczynność organu w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia przewlekłości nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów postępowanie toczyło się dłużej niż było to niezbędne, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w podejmowaniu czynności procesowych, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniosek J. K. i P. C. o przyznanie odszkodowania, na który powołuje się w skardze do Sądu, wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2019 r. i od tego dnia biegł termin do załatwienia sprawy przez organ. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 7 października 2019 r. (a więc ponad 7 miesięcy po wpłynięciu wniosku) organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wszystkich byłych właścicielach nieruchomości. Następnie pismem z dnia 4 lutego 2020 r. (tj. 2,5 miesiąca po wpłynięciu ostatniej korespondencji w sprawie) organ wystąpił do Urzędu Dzielnicy [...] o przekazanie oryginałów akt własnościowych nieruchomości, o czym poinformowano wnioskodawców. W dniu 11 marca 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie stron z dnia 3 marca 2021 r. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. organ wezwał strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po M. A. C. i S. C.- dawnych właścicielach nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 610/2021 uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. W dniu 1 czerwca 2022 r. do organu zostało dostarczone opracowanie geodezyjne z dnia 23 maja 2022 r. realizowane na podstawie umowy z dnia 7 lipca 2021 r. i zlecenia z dnia 4 marca 2022 r. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., a więc już po złożeniu skargi do Sądu w niniejszej sprawie, organ wydał postanowienie nr [...] , którym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 zawiesił postępowanie administracyjne. Należy zaznaczyć, że prawidłowość tego postanowienia nie jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Strona ma zatem możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w odrębnym trybie, zaś w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczność zawieszenia postępowania, która skutkuje tym, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało umorzyć postępowanie sądowe w pkt 1 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak już bowiem wskazano, wniosek o ustalenie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2019 r., zaś postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., co oznacza, że organ prowadził postępowanie ponad 3,5 roku. Podejmowane w tym okresie, a opisane szczegółowo wyżej, czynności organu należy ocenić jako dokonywane w sposób opieszały i w znacznych odstępach czasu. Organ nie dążył do skumulowania podejmowanych czynności, a niejednokrotnie zwlekał z ich podejmowaniem, nie działając w sposób skuteczny i efektywny. Wynikający z akt administracyjnych przebieg postępowania w żaden sposób nie usprawiedliwia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tak znacznym opóźnieniem w stosunku do terminów przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. Na ocenę, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, miało również wpływ nieuwzględnienie przez Prezydenta m.st. Warszawy wskazań zawartych w ww. postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 sierpnia 2021 r. Termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia upłynął w dniu 6 grudnia 2021 r., jednak organ nie zakończył postępowania w wyznaczonym terminie, co świadczy o tym, że postanowienie Wojewody zostało w istocie przez Prezydenta m.st. Warszawy zignorowane. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny i w pkt 3 wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Wysokość grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia omówionego wyżej opieszałego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Na wysokość wymierzonej grzywny miała również wpływ znana Sądowi z urzędu okoliczność, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a jednocześnie w organie prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Umorzenie postępowania w pkt 1 sentencji nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.