I OSK 2254/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 335/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 10 marca 2022 r., nr 8/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 335/22 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 10 marca 2022 r., nr 8/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie. Sąd I instancji podniósł, że Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie ustalenia w trybie odwoławczym odszkodowania za szkody łowieckie w uprawie rolnej rzepaku ozimego obwód łowiecki nr [...] Koło Łowieckie "[...]" [...]. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku powołanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił powyższą skargę wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 46d ust. 1, art. 46e ust. 1 i 2, art. 46f ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1863 ze zm.). Decyzją tą Nadleśniczy utrzymał ustalenie zawarte w protokole szacowania odwoławczego nr 1 z dnia 1 marca 2022 r. dotyczące wysokości należnego skarżącej od Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" [...] odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez zwierzynę w należącej do niej uprawie rolnej rzepaku ozimego (działka nr [...] obręb ewidencyjny [...]). Sąd podniósł, że zgodnie z art. 46e ust. 1 ustawy Prawo Łowieckie, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. W myśl art. 46e ust. 4 ww. ustawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. W ocenie Sądu, z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sąd powszechny właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 121/19; postanowienie WSA w Szczecinie z 18 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/19). Dlatego też, powyższe oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, zdaniem Sądu, okazała się niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Spółka reprezentowana przez pełnomocnika – adw. A.Z. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpoznanie jej, pomimo, że sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego jako skarga na decyzję administracyjną, b) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze i braku właściwego odniesienia się do nich w uzasadnieniu postanowienia, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 i art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez bezpodstawną odmowę uwzględniania skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji opartej na dowodzie w postaci oszacowania szkody sporządzonej przez biegłego podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. W oparciu o wskazane zarzuty Spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez zarzuty naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy od decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 u.p.ł. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że powyższą kwestię w sposób kompletny reguluje art. 46e ust. 4 u.p.ł., zgodnie z którym właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Ustalenie odszkodowania w trybie art. 46e ust. 1 u.p.ł. podlega ocenie sądu, lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. O fakcie tym przesądza sformułowanie, że dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może "wnieść powództwo do sądu" a nie skargę do sądu administracyjnego (odmiennie art. 42da ust. 3 u.p.ł. – "Na uchwałę Zarządu Głównego przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały"). Podnieść również należy, że zgodnie z brzmieniem art. 49a ust. 1 u.p.ł. w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że ustawodawca wprost zaakcentował, iż "w zakresie nieuregulowanym w ustawie" stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że jeżeli w ustawie prawo łowieckie konkretna kwestia nie jest uregulowana precyzyjnie, wtedy należy stosować przepisy k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że ustawa prawo łowieckie w sposób jasny reguluje kwestię wynagradzania wyrządzonych szkód (art. 46 u.p.ł.), wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę (art. 46c u.p.ł.), trybu wniesienia odwołania do nadleśniczego (art. 46d u.p.ł.) czy ustalenia wysokości odszkodowania przez nadleśniczego (art. 46e u.p.ł.). W jej art. 46e ust. 4 wskazano natomiast, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, że właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten "doprecyzowuje" i przesądza o drodze jaką winna obrać strona w przypadku niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że skoro ustawodawca posłużył się terminem "powództwo", to jednoznacznie wskazał, iż właściwym w tego typu sprawach jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Podnieść ponadto trzeba, że sądy administracyjne rozpatrują sprawy sądowoadministracyjne w zakresie określonym przez prawo (art. 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 pusa). Kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 u.p.ł. jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (zob. wyrok SA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I ACa 701/19, Lex 3118836). Do przeciwnych rezultatów nie prowadzą również regulacje konstytucyjne. Ustrojodawca nie przesądził, że sprawy związane z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie mają podlegać kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne określa ustawa (art. 184 Konstytucji RP), czyli P.p.s.a., pusa, a także ustawy szczegółowe, w tym u.p.ł. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej podnieść należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, sprawa nie podlegała kognicji sądów administracyjnych o czym trafnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. orzekł Sąd I instancji. Bezsprzecznie Sąd ten nie naruszył również postanowień zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem rozstrzygał w granicach danej sprawy. Również uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzone zostało w terminie wskazanym w art. 141 § 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).