I OSK 2201/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: I) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), dalej "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. 27 listopada 1998 r., odnosił się do działek wydzielonych pod poszerzenie dróg istniejących, w sytuacji gdy przepis ten swoim zakresem obejmował jedynie grunty wydzielone pod budowę nowych dróg publicznych, a więc nie stanowił podstawy przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu wydzielonego pod poszerzenie drogi publicznej, a tym bardziej pod poszerzenie jakiejkolwiek innej istniejącej drogi niemającej w momencie wydania decyzji charakteru drogi publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 98 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, że wydzielenie gruntu pod poszerzenie istniejącej drogi mogło stanowić podstawę przejścia tego gruntu na własność gminy; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 132 ust. 1a i art. 134 u.g.n. (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zasadności wypłaty odszkodowania, w sytuacji gdy zasadne było zastosowanie art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zw. z § 25 ust. 2 uchwały nr XLVI11/696/98 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. U. woj. warszawskiego nr 41 z dnia 30 lipca 1998 r., poz. 136) zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i stwierdzenie braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu ze względu na wynikającą z uchwały okoliczność nieodpłatnego przejmowania przez gminę gruntów pod drogi gminne oznaczone na rysunku planu na podstawie porozumienia zawartego z właścicielami działek; II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji zakończenie postępowania dowodowego i wydanie decyzji bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie, w tym w szczególności pominięcie okoliczności, że z § 25 ust. 2 powoływanej przez organy obu instancji uchwały nr XLVIII/696/98 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 18 czerwca 1998 r. wynika zawarcie porozumienia z właścicielami działek dotyczącego nieodpłatnego przejmowania gruntów przez gminę pod budowę dróg gminnych wniesionych na rysunku planu; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie zebranego materiału dowodowego przejawiającej się w braku ustaleń pod kątem zapisów i części graficznej powoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] w zakresie przeznaczenia gruntu pod drogę publiczną oraz braku ustaleń pod kątem okoliczności wskazanej w treści uchwały nr XLVIII/696/98 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 18 czerwca 1998 r. zatwierdzającej przedmiotowy plan odnoszącej się do zawarcia porozumienia z właścicielami działek objętych planem w sprawie nieodpłatnego przejmowania gruntów pod budowę dróg gminnych przez gminę; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, wobec faktu, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 10 czerwca 2022 r.; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Decyzją z dnia 27 listopada 1998 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 sierpnia 1998 r. ówczesnego właściciela K. M. Burmistrz Gminy Warszawa Białołęka zatwierdzi projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w Warszawie w dzielnicy Białołęka przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału wydzielone zostały działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, dodatkowo działka nr [...] o powierzchni [...]m² przeznaczona pod poszerzenie ul. [...] i działka nr [...] o powierzchni [...]m² stanowiąca rezerwę pod ul. [...] oraz działka nr [...] o powierzchni [...]m² przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]. Działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/696/98 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 18 czerwca 1998 r. Zgodnie z planem działka ta położona jest na terenie przeznaczonym pod trasę komunikacyjną (K) - dotyczy ul. [...] – ulicy o funkcji lokalnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem L. Na podstawie powołanej decyzji, w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działka nr [...] przeszła z mocy samego prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. 16 grudnia 1998 r. Zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. [...]m² stanowi własność Miasta st. Warszawy, a podstawę wpisu stanowiła ostateczna decyzja podziałowa z dnia 27 listopada 1998 r., która cały czas pozostaje w obrocie prawnym oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. Przedmiotem niniejszej sprawy wszczętej na wniosek spadkobierców byłego właściciela jest ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] stanowiącą własność Miasta st. Warszawy. Natomiast istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych związanych z podstawą prawną ustalenia odszkodowania, tj. ówczesnym brzmieniem art. 98 u.g.n. w przypadku gdy wydzielona działka została przeznaczona pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się do żadnych norm prawnych dotyczących takich zagadnień jak zasady ustalania odszkodowania czy prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt I zarzucono naruszenie: 1) art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 98 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. 27 listopada 1998 r. odnosił się do działek wydzielonych pod poszerzenie dróg istniejących, w sytuacji gdy przepis ten obejmował swym zakresem jedynie grunty wydzielone pod budowę nowych dróg publicznych, a więc nie stanowił podstawy przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu wydzielonego pod poszerzenie jakiejkolwiek istniejącej drogi publicznej. Odnosząc się do powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy jeszcze raz zwrócić uwagę na przedmiot i okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotem sprawy nie jest ustalenie kwestii dotyczącej prawa własności działki nr [...], albowiem jej stan prawny jest uregulowany. Zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. [...]m² stanowi własność Miasta st. Warszawy, a podstawę wpisu stanowiła ostateczna decyzja podziałowa z dnia 27 listopada 1998 r., czyli decyzja wydana na podstawie art. 98 u.g.n. Skarżące kasacyjnie Miasto st. Warszawa nie kwestionowało i nie kwestionuje dokonanego w księdze wieczystej wpisu prawa własności przedmiotowej działki w tym podstawy prawnej tego wpisu. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w związku z nabyciem prawa własności przez Miasto st. Warszawa. Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia 27 listopada 1998 r. i wywodzony wniosek, że przepis ten nie stanowił podstawy przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu wydzielonego na poszerzenie istniejącej drogi publicznej jest niezasadny, albowiem w tym postępowaniu, tj. dotyczącym odszkodowania nie można podważać podstawy prawnej dokonanego w księdze wieczystej wpisu prawa własności. Skarżące kasacyjnie Miasto st. Warszawa zarzucając błędną wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n., czyni to wyłącznie dla potrzeb niniejszej sprawy o odszkodowanie natomiast powołując się na błędną wykładnię tego przepisu nie podejmowało kroków prawnych co do dokonanego wpisu prawa własności w księdze wieczystej, a wręcz akceptowało dokonany wpis. Sytuacja prawna mogłaby kształtować się odmiennie gdyby na etapie postępowania o odszkodowanie nie został jeszcze dokonany na podstawie decyzji podziałowej wpis w księdze wieczystej gminy jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, wówczas niezbędna byłaby ocena decyzji podziałowej pod tym kątem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie do przyjęcia jest taka wykładnia art. 98 u.g.n., której skutkiem byłoby nabycie prawa własności przez gminę i w oparciu o decyzję podziałową dokonanie wpisu w księdze wieczystej prawa własności na rzecz gminy z równoczesnym przyjęciem braku podstawy prawnej do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 21, art. 64 Konstytucji RP. Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Sądu Najwyższego, Sądu Okręgowego we Wrocławiu dotyczące wykładni art. 98 u.g.n. w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. nieprzewidującym w decyzji podziałowej wydzielania działki dla potrzeb poszerzenia istniejącej drogi publicznej zostały wydane w sprawach cywilnych, których przedmiotem sporu były kwestie dotyczące ustalenia podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności działki przeznaczonej w decyzji podziałowej na poszerzenie drogi publicznej, a w konsekwencji kto powinien być wpisany w księdze wieczystej jako właściciel. Natomiast w rozpoznawanej sprawie spór nie dotyczy kwestii własnościowych, albowiem Miasto st. Warszawa wpisane jest w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej działki nr [...], a jako podstawa wpisu wskazana jest decyzja podziałowa z dnia 27 listopada 1998 r. oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. Stąd też odwoływanie się do orzeczeń sądowych dotyczących wykładni art. 98 u.g.n., które zapadły w sprawach, których przedmiotem sporu było ustalenie kto jest właścicielem działki przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej, w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie może odnieść oczekiwanego rezultatu. Należy jeszcze raz podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie o odszkodowanie, organ związany jest ustalonym wcześniej i nie kwestionowanym stanem prawnym działki nr [...] wynikającym z wpisu w księdze wieczystej i wskazaną w księdze wieczystej podstawą prawną wpisu, tj. decyzją z dnia 27 listopada 1998 r. i art. 98 ust. 1 u.g.n. W pkt I pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 132 ust. 1a u.g.n. i art.134 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zasadności wypłaty odszkodowania w sytuacji gdy zasadne było zastosowanie art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zw. z art. 25 ust. 2 uchwały nr XLVIII/696/98 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 18 czerwca 1998 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikała okoliczność nieodpłatnego przejmowania przez gminę gruntów pod drogi gminne na podstawie porozumienia zawartego z właścicielami działek. Z tym zarzutem pozostaje w bezpośrednim związku zarzut sformułowany w pkt II pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności pominięcia okoliczności, że z § 25 ust. 2 powoływanej uchwały wynika zawarcie porozumienia z właścicielami działek. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazywano między innymi, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się odszkodowania. Odnosząc się do powyższych zarzutów, które podniesione zostały dopiero w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Sąd kasacyjny nie kwestionuje samej prawnej możliwości zrzeczenia się odszkodowania, natomiast istotne jest czy w okolicznościach niniejszej sprawy do takiego zrzeczenia doszło. Przede wszystkim wskazywana w powołanym § 25 ust. 2 uchwały możliwość zawarcia porozumienia z właścicielami co do zrzeczenia się odszkodowania, powinna być poparta przedłożonym porozumieniem, czyli dwustronną czynnością prawną z której wynikałoby, że ówczesny właściciel działki nr [...] zrzekł się odszkodowania. Uczestniczące w postępowaniu na prawach strony Miasto st. Warszawa, nie tylko nie przedłożyło takiego porozumienia zawartego z ówczesnym właścicielem działki nr [...], ale również nie podnosiło, że doszło do zawarcia takiego porozumienia. Nadto w związku z wszczęciem przez spadkobierców byłego właściciela działki nr [...] niniejszego postępowania w sprawie odszkodowania prowadzone były negocjacje w sprawie wysokości należnego odszkodowania, które nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Z treści wniosku z dnia 17 sierpnia 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania wynika, iż wnioskodawcy nie zaakceptowali odszkodowania w wysokości 50% wartości nieruchomości zaproponowanej przez Miasto st. Warszawa i uznali negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zakończone. Powyższe okoliczności potwierdzają, że w tej sprawie nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie zrzeczenia się odszkodowania. Nie doszło tym samym do naruszenia wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia powołanych przepisów materialnoprawnych. Niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt II a dotyczące naruszenia w pkt 2 art. 133 § 1 p.p.s.a., a w pkt 3 art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. są niezasadne. Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej spowodowała, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.