I OSK 1362/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. C. i M. C. oraz J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 874/21 w sprawie ze skarg E.C. i M. C. oraz J. Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2021 r. nr GN-V.7534.1.34.2021.DK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 marca 2022 r. II SA/Lu 874/21, oddalił skargi J. Ł., E. C. i M. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 września 2021 r. nr GN-V.7534.1.34.2021.DK w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę. Dwie jednobrzmiące, w warstwie zarzutów, skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. Ł. oraz E. C. i M. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na: 1. niezasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 września 2021 r. w sytuacji, gdy została ona oparta na nieprawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co przejawiało się w oparciu wydanych w sprawie orzeczeń (w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania) na operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby sprawy przez mgr. inż W. T., który to operat opierał się na błędnie dobranych przez biegłą transakcjach do przeprowadzenia wyceny w podejściu porównawczym, co skutkowało ustaleniem nieadekwatnej, zbyt niskiej ceny 1 m2 działki skarżącej i w konsekwencji przyznaniem zbyt niskiego odszkodowania za wywłaszczony grunt; 2. niezasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 września 2021 r. w sytuacji, gdy została ona oparta na nieprawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co przejawiało się w braku podjęcia przez organy działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i polegało na nieprzeprowadzeniu przez organy weryfikacji transakcji przyjętych przez biegłą mgr. inż W. T. na potrzeby sporządzonego przez nią operatu szacunkowego pomimo, iż strona skarżąca podnosiła zastrzeżenia w tym zakresie, a organy wydające decyzje w toku niniejszego postępowania (w szczególności organ pierwszej instancji) miały dostęp do cen transakcyjnych nieruchomości na terenie miasta Lublina, w obrębie dzielnicy Rury, a co za tym idzie miały możliwość dokonania weryfikacji zastrzeżeń strony we własnym zakresie; 3. niezasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 września 2021 r. w sytuacji, gdy została ona oparta na nieprawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co przejawiało się w nieuwzględnieniu przez organy wniosku strony w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego w zakresie wyceny nieruchomości i ograniczeniu się do zwrócenia się do biegłej mgr. inż W. T. celem ustosunkowania się do pisma pełnomocnika skarżącej, w sytuacji, gdy strona wskazywała na takt, iż w rejonie, w którym leżą działki będące przedmiotem wyceny dochodziło do transakcji znacznie przekraczających wartości przyjęte przez biegłą (przy zachowaniu tożsamości przeznaczenia działki). Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w odpowiedniej części, tj. w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi poszczególnych skarżących na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 września 2021 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skargi kasacyjne w niniejszej sprawie zostały oparte wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co okazało się zabiegiem co najmniej niewystarczającym dla ich skuteczności. Z pierwszego zarzutu wynika, że operat szacunkowy opierał się na błędnie dobranych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcjach do przeprowadzenia wyceny w podejściu porównawczym, co skutkowało ustaleniem nieadekwatnej, zbyt niskiej ceny. Podejście porównawcze, jak wynika z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości podobne definiuje natomiast art. 4 pkt 16 u.g.n., a szczegółowy sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Ani ten ostatni akt wykonawczy, ani powołane wyżej przepisy u.g.n., nie zostały przywołane w skargach kasacyjnych, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu błędnej oceny doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę majątkowego. Błędnie twierdzi też autor skarg kasacyjnych w zarzucie 2 (w wersji jw.), że to na organie ciążył obowiązek weryfikacji transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzonego przez nią operatu szacunkowego, w szczególności na organie pierwszej instancji, który miały dostęp do cen transakcyjnych nieruchomości na terenie miasta Lublina, w obrębie dzielnicy Rury, a co za tym idzie miał możliwość dokonania weryfikacji zastrzeżeń strony we własnym zakresie. Zauważyć zatem należy, że z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, i że to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ewentualny dostęp organu do cen transakcyjnych nieruchomości na terenie miasta Lublina nie mógł zastąpić analizy rynku dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego i doboru nieruchomości porównawczych. Innymi słowy, organ we własnym zakresie, nawet dysponując bazą transakcji określonymi nieruchomościami, nie mógł odpowiedzialnie zweryfikować analizy rynku i doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę majątkowego. Są to bowiem wiadomości z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd też – i to w nawiązaniu do zarzutu nr 3 obydwu skarg kasacyjnych – takiej weryfikacji może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie podnosi się też, że "O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości" (wyrok NSA z 11.03.2025 r. II OSK 1658/22, LEX nr 3887196). Zauważyć też należy, że stwierdzenie zawarte w ostatnim zarzucie obydwu skarg kasacyjnych, że "w rejonie, w którym leżą działki będące przedmiotem wyceny dochodziło do transakcji znacznie przekraczających wartości przyjęte przez biegłą (przy zachowaniu tożsamości przeznaczenia działki)", nie zostało w żaden sposób udokumentowane, w szczególności co do zachowania tożsamości przeznaczenia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.