I OSK 2159/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2455/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2455/23, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Sosnowcu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji - naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: k.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w zw. z art. 9 ust 1 i 2, art. 10, art. 75 ust. 11, art. 101 ust. 1 lit d) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928r., Nr 36, poz. 340 i 341 ze zm.) w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. z 1949r., Nr 46, poz. 339 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950r., Nr 45, poz. 414,415,416), - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wydana w trybie nadzoru nad orzeczeniem nacjonalizacyjnym, decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2018 r. - znak [...], stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] listopada 1954r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność T.A. (wymienionego w punkcie 19 orzeczenia jako A.T.), nie była obarczona wadą nieważności, co skutkowało odmową stwierdzenia jej nieważności przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2023 r., znak sprawy [...], pomimo, że szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., ani żaden przepis ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949r., zaś § 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a ww. orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - znak: [...], było skierowane do każdoczesnego właściciela nieruchomości, z chwilą objęcia w posiadanie przez Skarb Państwa, a następnie dokonanie na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie i w całości wykonane, co dowodzi, iż zawarty w nim opis przejmowanych nieruchomości umożliwiał ich szczegółową identyfikację, a także wobec faktu, iż merytoryczna treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu, co skutkowało niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzorczym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, tj. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że stosownie do treści art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.A. i J.A. wnieśli o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w badanej sprawie nie miała miejsca. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dla lepszego zrozumienia dalszych wywodów przypomnieć należy istotę sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2023 r., po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] września 2018 r. Tą ostatnią decyzją Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat gorlicki, stanowiących w dacie przejęcia własność T.A. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wojewoda wskazał, że orzeczenie Prezydium z [...] października 1954 r. nie określa przedmiotu przejęcia, ponieważ nie zawarto w nim danych dotyczących przejmowanych na własność Państwa nieruchomości. Wskazanie w orzeczeniu jedynie ogólniej powierzchni przejmowanych gruntów w gromadzie B., bez opisu konkretnych działek, oznacza brak istoty rozstrzygnięcia, co rażąco naruszało m.in. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Prokurator wywodzi natomiast, że analiza orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Gorlicach z [...] października 1954 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich mowa w art.75 rozporządzenia z 1928 r., a brak uściślenia tj. niedookreślenie przedmiotu przejęcia co do wskazania granic nieruchomości, wskazania numerów działek, nie może stanowić o rażącym naruszeniu wskazanego przepisu. Zaznaczyć także należy (co zdaje się umknęło skarżącemu kasacyjnie Prokuratorowi), że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja już wydana w postępowaniu nieważnościowym. Ma to istotne znaczenie, albowiem objęcie przez Ministra decyzji Wojewody z dnia [...] września 2018 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mogą obarczać, z wadami odnoszącymi się do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] października 1954 r. Jeszcze raz należy zaakcentować, że przedmiotem obecnie kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki "drugiego" postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w "pierwszym" postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążona jest sama decyzja (orzeczenie) wydana w trybie zwykłym. Konieczne jest również uwaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11, CBOSA). A zatem, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Ww. decyzją z 2018 r. Wojewoda uznał, dokonując analizy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339; dalej: dekret z 1949 r.), że podanie w orzeczeniu z 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Powyższe stanowisko w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę znajdowało oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r. IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r. IV SA 856/98, z 1 października 2001 r. IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r. IV SA 1771/02, Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67). Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki powołał się w odniesieniu do tej kwestii także na odmienną linię orzeczniczą, z której wynika, że oznaczenie przejmowanej nieruchomości może nastąpić w dowolny sposób, na podstawie bardziej lub mniej przejrzystych kryteriów. Niewskazanie numerów działek ewidencyjnych nie może być poczytane za rażące naruszenie prawa, ponieważ żaden przepis prawa nie nakazywał umieszczania takich danych w treści decyzji ( por. np. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 451/07, z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1541/07 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 13/16, z 5 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 929/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2762/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2493/19 publik. CBOSA). Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do wykładni wspomnianych przepisów, w szczególności art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. i możliwe są dwie alternatywne jego interpretacje, to nie można w takiej sytuacji zarzucić Wojewodzie rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że uznał, iż wskazanie w orzeczeniu PRN w Gorlicach z [...] listopada 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc w ocenie Wojewody, rażące naruszenie przepisy art. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za prawidłową należy zatem uznać konstatację Sądu Wojewódzkiego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2018 r. trafnie wskazał, że decyzji tej nie można ocenić jako rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2018 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżącego, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2018 r. przez pryzmat przesłanek nieważności. Reasumując, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2018r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ wykładnia art. 75 ust. 1 i rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. co wynika z przedmiotu postępowania nieważnościowego, ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), jak również z pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic w wykładni powyższych przepisów prawa, a co nie pozwala na uznanie, aby miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.