I OSK 1821/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1058/19 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2019 r. nr GZ.gn.625.9.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1058/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A. J. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2019 r., nr GZ.gn.625.9.2017 (dalej: zaskarżona decyzja), którą uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 stycznia 2017 r., nr GZ.gn.625.32.2016 i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 24 (powinno być: 29) sierpnia 1964 r., znak R.L.V-18/13/64 Cz., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 12 czerwca 1964 r., znak RL.V.2/32/64, w przedmiocie przejęcia od M. B. na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni 32,7753 ha, położonej na terenie miasta C., powiat C., zapisanej w Księgach Wieczystych Sądu Powiatowego w C. pod nr [...] i C. tom [...] wykaz [...] (dalej: sporne gospodarstwo rolne). W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że nieruchomość rolna M. B. została opuszczona, a także przez przyjęcie, że odniesienie się w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 12 czerwca 1964 r., Nr RL.V.2/32/64 do okresu pozbawienia wolności M. B. z punktu widzenia zgromadzonego materiału dowodowego i treści przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych nie ma znaczenia w sprawie i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo iż okoliczność taka zgodnie z ww. przepisem wyłączała traktowanie gospodarstwa jako opuszczonego i możliwość jego przejęcia na własność Państwa; (2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że nieruchomość rolna M. B. została opuszczona oraz przez przyjęcie, że odniesienie się w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 12 czerwca 1964 r., Nr RL.V.2/32/64 do okresu pozbawienia wolności M. B. z punktu widzenia treści przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych nie ma znaczenia w sprawie i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo że okoliczność taka jasno wyłączała przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, a to przez uznanie, że przepis ten miał mieć w sprawie zastosowanie mimo, iż gospodarstwo M. B. nie było opuszczone oraz mimo, że M. B. był pozbawiony wolności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie procesowym z 6 lipca 2020 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, przedstawiając stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione przez skarżącą w ramach drugiej podstawy kasacyjnej są nieskuteczne. Zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu I instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 i art. 80 k.p.a.) w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia zastosowanego przez WSA art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na to, że kontrola kasacyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i dokonywana jest wyłącznie pod kątem i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wskazane ustawowe wymagania, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten stanowi zaś jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia przez sąd przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut błędnej wykładni § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198; dalej: rozporządzenie z 1961 r.), nie określił jednak - ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu - w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia ww. przepisu prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Tymczasem tylko takie określenie danej podstawy skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na tej podstawie. Tym bardziej, że rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut kasacyjny w zakresie, w jakim wskazuje na błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, nie poddaje się kontroli instancyjnej. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było opuszczone. Za opuszczone należało natomiast uznać gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1961 r. przewidziano natomiast, że do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się między innymi gospodarstw, których właścicielami są osoby pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanego przez WSA, to Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany. Z ustaleń tych wynika natomiast, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki przejęcia spornego gospodarstwa rolnego, ponieważ wykazywało ono cechy gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów, skoro nie było zamieszkałe przez właściciela ani jego najbliższą rodzinę oraz nie było uprawiane. W kontekście tej ostatniej okoliczności należy podkreślić, że M. B. został zwolniony z zakładu karnego w listopadzie 1963 r., natomiast decyzja organu II instancji, którą skutecznie odjęto własność gospodarstwa rolnego, została wydana dopiero 29 sierpnia 1964 r. Przez cały ten okres dotychczasowy właściciel nie podjął jednak w gospodarstwie żadnych prac związanych z uprawą lub zabiegami agrotechnicznymi. I jakkolwiek za usprawiedliwione można uznać niepodejmowanie tego rodzaju prac w okresie zimowym, to nie znajduje już uzasadnienia ich zaniechanie w okresie wiosenno-letnim. Ustawową przesłankę przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego stanowiło jego opuszczenie, natomiast prawnie irrelewantne pozostawały motywy zachowania właściciela, ze względu na które nie uprawiał on gospodarstwa i nie poddawał go właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z tego powodu niezasadne było odwoływanie się zarówno przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd I instancji, do korespondencji prowadzonej pomiędzy M. B. a jego pełnomocnikiem, z której miało wynikać, że właściciel gospodarstwa nie zamierzał go uprawiać, gdyż jego zamiarem była jedynie zamiana tego gospodarstwa na atrakcyjniejsze dla niego grunty położone w województwie kieleckim, w którym mieszkał i prowadził swoją działalność. Kwestie te nie miały bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście dekretowych przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.