I OSK 213/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/25 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WP-S.4131.5.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 października 2025 r. (sygn. akt I SA/Wa 1454/25), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WP-S.4131.5.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2025 r. nr XVI/106/2025 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], położonej w obrębie [...] w Gminie [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "możliwość poprawy warunków zagospodarowania" nieruchomości przyległej może wynikać z abstrakcyjnych, niewykazanych i czysto potencjalnych wariantów przyszłego wykorzystania działki nr [...], a zatem że wystarczy hipotetyczna możliwość poprawy - podczas gdy z istoty art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jako wyjątku od zasady przetargu) wynika wymóg, aby poprawa była: realna, możliwa i aktualna, a ocena musi odnosić się do konkretnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności danego przypadku, 2. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie nie została spełniona przesłanka "poprawy warunków zagospodarowania tylko jednej nieruchomości przyległej", mimo że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż: a) działka nr [...] nie tworzy funkcjonalnego powiązania z działką rolną nr [...] w sposób realnie poprawiający warunki jej zagospodarowania (w dacie uchwały); b) działka nr [...] realnie i konkretnie poprawia warunki zagospodarowania działki zabudowanej nr [...] (poszerzenie dostępu do drogi publicznej; sąsiedztwo zabudowy w odległości ok. 7,24 m; funkcjonalne powiązanie i zgłaszane problemy z zawilgoceniem), a więc przesłanka "tylko jednej nieruchomości" była spełniona, 3. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 1145) - poprzez przyjęcie, że doszło do "istotnego naruszenia prawa", uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały, w sytuacji gdy Sąd I instancji, a wcześniej organ nadzoru oparli rozstrzygnięcie nie na wykazanym naruszeniu normy materialnej, lecz na przypuszczeniu, że "nie można wykluczyć" poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...]; II. przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.) - poprzez przekroczenie granic kontroli legalności i de facto zaakceptowanie oceny organu nadzoru opartej na domniemaniach i przypuszczeniach, zamiast na weryfikowalnych ustaleniach, czy przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami były spełnione w realiach sprawy na dzień podejmowania uchwały, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie przedstawia pełnego, logicznego wywodu pozwalającego na kontrolę kasacyjną, w szczególności: a) brak wykazania, jakimi obiektywnymi przesłankami Sąd I instancji uzasadnia wniosek, że działka nr [...] mogłaby poprawić warunki zagospodarowania działki nr [...], skoro jednocześnie wskazuje, iż poprawa nie może być hipotetyczna, b) brak rozważenia znaczenia elementów trwale ograniczających możliwości zagospodarowania działki nr [...] (zbiornik wodny zajmujący ok. 50%, stacja TRAFO, podmokły charakter), jak również, że wskazywane przez Wojewodę "warianty" są nieudowodnione, nieosadzone w realiach i w dacie uchwały czysto spekulatywne, 3. art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego (art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nadzór oparto na hipotezach, a nie na wykazaniu, że realna poprawa dotyczy więcej niż jednej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WP-S.4131.5.2025, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, to jest: na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ) i na istotnym naruszeniu przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Okazały się jednak nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazanych jako procesowe, wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie mogło być więc utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że ww. przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości. m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepis ten mogłyby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zarzut natomiast oparty na art. 151 p.p.s.a. był także nieusprawiedliwiony, gdyż przepis ten stanowi jedynie formalną podstawę do wydania wyroku oddalającego skargę a zatem jego zastosowanie uzależnione jest od wyników kontroli legalności zaskarżonego aktu. Niezasadnie także podnoszono w skardze kasacyjnej, iż wyrok Sądu Wojewódzkiego został wydany z istotnym naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy a skargę rozpoznał wnikliwie, odnosząc się do wszystkich występujących w niej zagadnień, które miały istotne znaczenie na tym etapie sprawy. Z kolei po myśli art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie elementy wymienione w powyższym przepisie. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikało bowiem, że uchwałą z dnia 30 czerwca 2025 r. nr XVI/106/2025 r., Rada Gminy [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) dalej: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "u.g.n." - wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej rolnej (PsIV) stanowiącej własność Gminy [...] a oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...] na poprawę warunków zagospodarowania zabudowanej nieruchomości przyległej. Uzasadniając tę uchwałę, Rada Gminy podała, że przedmiotowa nieruchomość sąsiadowała bezpośrednio z dwiema nieruchomościami, którymi były: nieruchomość niezabudowana, stanowiąca działkę rolną o nr [...] będącą własnością osoby fizycznej oraz nieruchomość zabudowana, stanowiąca działkę nr [...]. Z uwagi na usytuowanie działki nr [...] oraz jej położenie w sąsiedztwie zabudowanej działki, należącej do zainteresowanego nabywcy – zdaniem Gminy - istniała (cyt.): "możliwość jej racjonalnego zagospodarowania w celu powiększenia istniejącego areału nieruchomości zabudowanej oraz szerszego dostępu do drogi publicznej". Odległość zabudowań (m.in. budynku mieszkalnego) znajdującego się na nieruchomości należącej do wnioskodawcy do granicy działki przeznaczonej do zbycia wynosiła jedynie 7,24 m, co – zdaniem Rady – wskazywało na faktyczne powiązanie funkcjonalne pomiędzy tymi nieruchomościami. Rada Gminy podkreśliła również, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch innych nieruchomości nie mógł być utożsamiany z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości gminnej z każdą z przyległych do niej działek a zatem nie wykluczał automatycznie bezprzetargowego trybu jej sprzedaży na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Powyższa uchwała – jak ustalił Sąd Wojewódzki - została doręczona Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 8 czerwca 2025 r., a który – dokonując oceny jej legalności – zwrócił się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie dodatkowych wyjaśnień o sposobie zagospodarowania, mającej podlegać zbyciu, nieruchomości. Z nadesłanych zaś informacji wynikało, że przedmiotowa nieruchomość w połowie była zajęta przez staw a ponadto zlokalizowano na niej stację TRAFO. Wójt Gminy wyjaśnił też, że właściciel działki nr [...] nie był informowany o zamiarze zbycia, przylegającej do jego działki, nieruchomości gminnej. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że - wbrew stanowisku Rady Gminy - nic wskazywało na to, że sprzedawana nieruchomość nie mogła poprawić warunków zagospodarowania także drugiej przylegającej do niej działki, to jest działki nr [...], gdyż nabycie jej przez właściciela tej działki mogłoby znacząco powiększyć posiadany przez niego obszar i rozszerzyć warunki gospodarowania nim. Przykładowo organ nadzoru wskazał w tym miejscu, że właściciel działki nr [...] mógłby wykorzystywać staw do nawadniania posiadanej nieruchomości rolnej albo zasypać go i użytkować nieruchomość do magazynowania bioodpadów z hodowli zwierzęcej, bądź jako magazyn dla urządzeń rolniczych. Tymczasem Rada Gminy nie poinformowała go o zamiarze zbycia działki nr [...] a ponadto nie dokonała nawet ustaleń, czy i w jaki sposób mógłby on zbywaną działkę wykorzystać, zakładając z góry i w sposób dowolny, że nabycie zbywanej nieruchomości nie poprawiło by warunków zagospodarowania działki nr [...]. Organ wskazał zatem na treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z której wynikało, że aby znalazł zastosowanie przewidziany w tym przepisie tryb bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnej, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: sprzedawana nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz nieruchomość ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Jeżeli więc istniała więcej niż jedna nieruchomość przyległa, której warunki zagospodarowania mogły ulec poprawie, to – jak podkreślił Wojewoda - konieczne było zastosowanie przy zbyciu nieruchomości trybu przetargowego. Wprawdzie bowiem sam fakt przylegania nieruchomości zbywanej do dwóch lub większej liczby nieruchomości nie oznaczał, że każda z nich była funkcjonalnie powiązana z nieruchomością zbywaną i nie wykluczał automatycznie trybu bezprzetargowego, tym niemniej konieczne było w tym zakresie dokonanie oceny przesłanki poprawy warunków zagospodarowania, odrębnie dla każdej z działek przyległych. Organ gminy nie mógł natomiast dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych – nawet jeżeli uważał, że nabycie przez niego zbywanej nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Mając zatem na względzie, że takich ustaleń w tym przypadku zabrakło, a uchwała o zbyciu w trybie bezprzetargowym nieruchomości zapadła też bez powiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości przyległych o zamiarze jej sprzedaży (i bez złożenia przez nich oświadczeń o braku zainteresowania nabyciem), Wojewoda ocenił, że wyżej przedstawiona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. a co – z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. – uzasadniało stwierdzenie jej nieważności (vide: rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 30 czerwca 2025 r.). Oceniając legalność ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa. Analizując bowiem treść przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., Sąd podzielił stanowisko organu, iż Rada Gminy podjęła w tym przypadku uchwałę, która podlegała stwierdzeniu nieważności w trybie nadzoru. Stan faktyczny sprawy, w kluczowych dla oceny legalności uchwały elementach, został bowiem zrekonstruowany przez organ w sposób odpowiadający obiektywnie istniejącej rzeczywistości a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych a które stanowiły istotę przedmiotowej sprawy, skład orzekający pragnie zauważyć, że – jak wyżej to nadmieniono – materialnoprawną podstawę uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2025 r. stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Pierwszy z ww. przepisów upoważnia generalnie Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie majątkowej gminy, jako przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a dotyczącej m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a także wyrażania zgody na podjęcie przez wójta działań dotyczących zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma ustalonych ww. zasad. Drugi natomiast przepis formalnie umożliwiał Radzie podjęcie uchwały co do zbycia bez przetargu konkretnej nieruchomości gminnej, a którą w tym przypadku stanowiła działka nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomość. Jak przyjmuje przy tym doktryna, podstawowymi przesłankami, które decydują o możliwości zastosowania powyższej regulacji prawnej są: (cyt.): "okoliczność, że nieruchomość lub jej części mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej (przesłanka pozytywna), oraz niemożność zagospodarowania owej nieruchomości lub jej części jako odrębnej nieruchomości (przesłanka negatywna). Oceny w tym zakresie powinny dokonać właściwe służby właściciela, czyli Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz", G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, wyd. 3, str. 237). Z powyższego zatem wynika, że wykładając przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ocenia się czy dana nieruchomość "może" poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej a nie czy istotnie je "poprawia". O tym bowiem, czy nastąpi rzeczywista poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej do zbywanej, będzie można dopiero przesądzić po dokonaniu zbycia owej nieruchomości i jej zagospodarowaniu. Dopóki jednak skutek ten nie nastąpi, wspomniana ocena musi opierać się jedynie na pewnym stopniu prawdopodobieństwie jego zaistnienia. Z tego zatem powodu zarówno ustawodawca, jak i doktryna posługują się w analizowanym przepisie sformułowaniem: "mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej". Powyższe prowadzi więc do wniosku, że wypowiedź organu nadzoru, iż (cyt.): "Ewentualne nabycie przedmiotowej działki przez właściciela nieruchomości przyległej nr [...] mogłoby bowiem znacząco powiększyć posiadany przez niego obszar i rozszerzyć warunki gospodarowania nim" nie oznaczała, że Wojewoda rozpatrywał zaistniałą sytuację w sposób abstrakcyjny, oderwany od rzeczywistości poprzez analizowanie jedynie (jak twierdziła skarżąca) nieudowodnionych czy nieosadzonych w realiach wariantów. Dokonywana bowiem przez organ nadzoru ocena sytuacji musiała być, jak wyżej to wyjaśniono, dokonywana w oparciu tylko o pewne założenia. Ponadto sama Rada Gminy w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, argumentując jej zasadność, także posługiwała się twierdzeniem, że z uwagi na usytuowanie przeznaczonej do zbycia działki w sąsiedztwie działki nr [...] (cyt.): "istnieje możliwość jej racjonalnego zagospodarowania". W związku z tym sama skarżąca, także w sposób nieprzesądzający oceniała sytuację dotyczącą zagospodarowania działki nr [...], gdyby nieruchomość zbywana została nabyta przez właściciela tej działki. Oczywiście powyższa wykładnia przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie może być z drugiej strony rozumiana jako dokonywanie oceny owego zagospodarowania działki przyległej do nieruchomości zbywanej w oderwaniu od warunków, jakie faktycznie istnieją w danym przypadku, ale by móc te warunki skonkretyzować, muszą być one znane i to zarówno radzie gminy, jak i organowi nadzoru. Jednocześnie, a co należy podkreślić w tym miejscu i którą to okoliczność - jak wyżej to przedstawiono - potwierdza także doktryna, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie należy (jak chciałaby tego skarżąca) do organu nadzoru czy sądu administracyjnego a jest obowiązkiem rady. Ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy możliwe jest zastosowanie trybu bezprzetargowego do zbycia nieruchomości, w szczególności, w zakresie czy poprawa warunków zagospodarowania jest możliwa w stosunku tylko do jednej z nieruchomości przyległych, powinno bowiem nastąpić przed podjęcie samej uchwały. Skoro zaś w analizowanej sytuacji Rada Gminy nawet nie powiadomiła właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o zamiarze zbycia nieruchomości będącej działką nr [...], to dokonana przez organ samorządowy ocena braku możliwości poprawienia warunków zagospodarowania działki nr [...] na skutek zbycia przedmiotowej nieruchomości gminnej, nie mogła być potraktowana jako wystarczająca a zatem jako miarodajna. Trafnie podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, iż w zaistniałym stanie faktycznym Gmina [...] poprawę zagospodarowania nieruchomości o nr [...], przy zbyciu nieruchomości o nr [...], ustaliła w dużej mierze w oparciu o wyjaśnienia właściciela działki nr [...]. Natomiast przy ocenie warunków poprawy zagospodarowania działki nr [...], ta sama Gmina (niejako za właściciela działki nr [...]) sama za niego zdecydowała i to w sposób dla niego negatywny. Tymczasem z oczywistych względów o tym, czy nabycie przedmiotowej nieruchomości poprawiłoby warunki zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] mógł wiedzieć przede wszystkim właściciel tej nieruchomości. Dopiero zatem po uzyskaniu jego stanowiska Rada Gminy mogła by ustalić, czy owa poprawa zagospodarowania tej działki byłaby niemożliwa czy możliwa. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organu nadzoru i Sądu Wojewódzkiego, że Rada Gmina mogłaby odstąpić od poinformowania właściciela działki o nr [...] o zamiarze zbycia działki nr [...], ale tylko w przypadku, gdyby z okoliczności faktycznych i dokonanych przez siebie ustaleń jednoznacznie wynikało, że nabycie działki o nr [...] przez właściciela nieruchomości przyległej, będącej działką nr [...] nie mogło poprawić warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w przedmiotowym stanie faktycznym. Powoływane bowiem przez Radę Gminy czynniki, rzutujące na poprawę warunków zagospodarowania działki nr [...] (w postaci poszerzenia dostępu do drogi publicznej, potencjalnych skutków likwidacji przez nabywcę zlokalizowanego na działce nr [...] stawu) były w równym stopniu aktualne także w przypadku drugiej z przyległych do zbywanej nieruchomości działek. Nie mogły więc stanowić podstawy do wyprowadzenia konstatacji, że przesłanka poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości ziściła się wyłącznie w stosunku do jednej z nich. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione również zarzuty oparte na art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uznając skargę kasacyjną za nieuprawnioną – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ,