I OSK 1787/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Jasieniec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 498/25 w sprawie ze skargi Rady Gminy Jasieniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości na rzecz gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 498/25, oddalił skargę Rady Gminy Jasieniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2025 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Jasieniec z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr IV.27.2025. Uchwałą tą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy Jasieniec wyraziła zgodę na nabycie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni 0,5548 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w Grójcu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z istniejącymi budynkami wzniesionymi na tej nieruchomości, których wartość została określona w operacie szacunkowym, za kwotę nie wyższą niż 1 500 000 zł (§ 1) ze wskazaniem, że nieruchomość zostanie przeznaczona na potrzeby Gminy jako magazyn oraz wykonywanie innych ustawowych zadań własnych Gminy (§ 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniesioną przez Radę Gminy Jasieniec skargę, podzielił stanowisko organu nadzorczego zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie istotnej niezgodności postanowień uchwały Rady Gminy Jasieniec z dnia 29 kwietnia 2025 r. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wydana na tej podstawie uchwała winna bowiem ograniczać się jedynie do tego, czy rada wyraża zgodę na zakup oznaczonej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie przyznaje zaś uprawnienia radzie gminy do ustalania warunków nabycia nieruchomości (użytkowania wieczystego) przez gminę, co w niniejszej sprawie uczyniono, określając maksymalną cenę, za jaką ma zostać nabyte użytkowanie wieczyste wraz z własnością budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego oraz określając sposób wykorzystania i przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Rada Gminy Jasieniec wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii wskazania przez Radę Gminy przeznaczenia budynków będących przedmiotem nabycia, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Jasieniec ograniczyła kompetencje Wójta co do ceny nabycia nieruchomości, podczas gdy wskazanie górnej kwoty, za którą może być nabyta nieruchomość, nie jest stricte określeniem ceny a jedynie zasady nabycia, co powinno skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i uwzględnieniem skargi; b. art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, wskazując w zaskarżonej uchwale maksymalną cenę nabycia oraz przeznaczenie zakupionych budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego, uznane za treści imperatywne, podczas gdy zawarcie tych elementów zgody w uchwale nie stanowi naruszenia powyższego przepisu i mieści się w zakresie wyrażanej przez radę gminy zgody. Zarzucając powyższe, Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Rady Gminy Jasieniec z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr IV.27.2025, wydana została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na określenie w niej maksymalnej ceny nabycia prawa użytkowania wieczystego działki oraz z uwagi na określenie przeznaczenia nieruchomości. Podstawę prawną uchwały Rady Gminy Jasieniec z dnia 29 kwietnia 2025 r. stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Niewątpliwie więc rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak przekazanie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, to przepis ten musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał. Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. Tym samym, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ma kompetencje do podjęcia uchwały ograniczającej się jedynie do tego, czy rada wyraża zgodę na zakup lub zbycie oznaczonej nieruchomości. Indywidualna zgoda rady gminy dotycząca jednorazowego nabycia lub zbycia nieruchomości powinna mieć przy tym charakter ogólny, blankietowy. Z kolei, rada gminy nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta a także nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Rada może jedynie wyrazić zgodę, która musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, a także Wojewoda Mazowiecki, Rada Gminy Jasieniec nie miała kompetencji do określenia w uchwale z dnia 29 kwietnia 2025 r. ceny nieruchomości, nawet jeżeli nastąpiło to jedynie poprzez określenie jej maksymalnej a nie konkretnej wartości. Zawarcie umowy kupna nieruchomości należy bowiem do kompetencji wójta gminy i cena jest ustalana w procesie negocjacji prowadzonych przez podmioty uprawnione do reprezentowania stron kontraktu (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1161/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów. Rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, albowiem ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 873/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych samych przyczyn Rada Gminy Jasieniec nie miała kompetencji do określenia w uchwale z dnia 29 kwietnia 2025 r. przeznaczenia nabywanej nieruchomości. Zawarte zatem w uchwale Rady Gminy Jasieniec z dnia 29 kwietnia 2025 r. ustalenia dotyczące maksymalnej ceny nabycia nieruchomości i przeznaczenia nabywanej nieruchomości wykraczają poza zakres kompetencji rady, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne naruszenie prawa to bowiem takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2462/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie powyżej wskazane elementy, w tym odnosi się do wskazanego przez Radę Gminy Jasieniec w uchwale z dnia 29 kwietnia 2025 r. przeznaczenia nieruchomości nabywanej. Z kolei, polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Ponadto, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1871/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi, co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1144/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie Rada Gminy Jasieniec zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.