I OSK 2048/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., M.G., M.G., M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 215/22 w sprawie ze skargi A.K., M.G., M.G., M.J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022r. sygn. akt II SA/Gl 215/22, oddalił skargę A.K., M. G., M. G. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.27.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K., M. G., M. G. i M. J. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj.: a. art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do uchylenia w całości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 06 grudnia 2021 roku, znak: NWXIV.7581.3.27.2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bieruńsko-Lędzińskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 04 czerwca 2021 roku, nr G-GN.72213-2/11 o odmowie zwrotu na rzecz skarżących Ad. 1 - Ad. 4. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 2.180 m , objętej księgą wieczystą nr [...] oraz pomimo zaistnienia przesłanek do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania - a to wobec zaniechania zawiadomienia skarżących (względnie ich poprzedników prawnych - właścicieli wywłaszczonej działki nr [...]) o zamiarze użycia wywłaszczonej działki nr [...] lub jej części na inny cel niż określony i niepouczeniu skarżących (względnie ich poprzedników prawnych - właścicieli wywłaszczonej działki nr [...]) o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części; b. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do uchylenia w całości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 06 grudnia 2021 roku, znak: NWXIV.7581.3.27.2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bieruńsko-Lędzińskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 04 czerwca 2021 roku, nr G-GN.72213-2/11 o odmowie zwrotu na rzecz skarżących Ad. 1 - Ad. 4. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 2.180 m2, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz zaistnienia przesłanek do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania - a to wobec odmowy zwrotu w/w nieruchomości, pomimo iż cel wywłaszczenia w/w nieruchomości nie został zrealizowany. II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego [dalej: k.p.a.] poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 06 grudnia 2021 roku, znak: NWXIV.7581.3.27.2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bieruńsko-Lędzińskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 04 czerwca 2021 roku, nr G-GN.72213-2/11 o odmowie zwrotu na rzecz skarżących Ad. 1 - Ad. 4. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 2.180 m2, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz pomimo zaistnienia przesłanek do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania - a to poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ administracji naruszył wyrażoną w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w art. 7 k.p.a. naczelną zasadę dążenia do uzyskania prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania, wynikającą z konieczności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie skarżących do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.); b. art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie oceny realizacji celu wywłaszczenia przy przyjęciu przez Sąd istnienia celu wywłaszczenia w oderwaniu od całości zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie dokonania w tym zakresie ustaleń własnych, co stanowi również o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Sąd; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i brak odniesienia się przez Sąd do części zawartych w skardze zarzutów i wniosków. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., powołując się na powyższe podstawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący wnieśli także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionują przyjętą w zaskarżonym wyroku ocenę celu wywłaszczenia jakim była budowa (rozbudowa) Miasta T.. Zasadnie jednak w tym zakresie Sad I instancji powołał się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wynikające z treści wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/18. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a jej oddziaływaniem objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie w danej sprawie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu w pełnym zakresie. W ww. wyroku z 2018 r. Sad Wojewódzki podzielił stanowisko organów orzekających, że celem wywłaszczenia była budowa miasta T. A zatem Sąd rozpoznający ponownie spór między tymi samymi stronami miał obowiązek przyjmować zgodnie z art. 153 p.p.s.a., że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak określono ją w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu. Tym samym na obecnym etapie skarżący nie mogą już kwestionować tak ustalonego celu wywłaszczenia, podnosząc, że faktycznym celem wywłaszczenia w oparciu o postępowania wywłaszczeniowe z 1955 r. i z 1957 r. dotyczące dawnej działki nr [...] było zrealizowanie linii kolejowej T. W tej sytuacji wymaga podkreślenia, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (umowie), a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy cel wywłaszczenia nie został szczegółowo (dokładnie, precyzyjnie) określony. W orzeczenie z 30 lipca 1957 r., ( którym to orzeczeniem wywłaszczono teren stanowiący aktualna działkę nr [...], pochodzącą z dawnej działki nr [...]) cel wywłaszczenia określono w następujący sposób: realizacja narodowych planów gospodarczych. Podkreślić jednak należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, także dokumentów, które zostały wytworzone po wywłaszczeniu. Zatem w niniejszej sprawie organ mógł swoje ustalenia oprzeć również m. in. na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W. pt. "Nowe T.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w Tychach w 1960 r. Raz jeszcze podkreślić należy, że rozstrzygając sprawy dotyczące zwrotu nieruchomości należy mieć na uwadze, że w przeszłości w latach 50 tych XX wieku cel wywłaszczenia często był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu, jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Zatem prawidłowo realizację wskazanego celu należy ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia, którego element ten obszar stanowi, tj. uwzględniając całość organizmu miejskiego, przy tworzeniu którego duży nacisk położono na utworzenie (widocznych na planszach i opisanych w wymienionym powyżej opracowaniu) licznych terenów zielonych – zieleni izolacyjnej, parków, skwerów łączących się z mającymi powstać osiedlami. Wywłaszczane na ten ogólny cel nieruchomości były stopniowo zagospodarowywane i weszły w skład kształtującego się układu urbanizacyjnego. Skoro zatem celem wywłaszczenia była budowa ( rozbudowa) miasta, co nie ogranicza się jedynie do stawiania budynków mieszkalnych lecz obejmuje tworzenie całej infrastruktury miejskiej, niezbędnej do zaspokajania różnorakich potrzeb mieszkańców, a zatem także zapewnienie terenów zielonych. Dokumenty planistyczne i fotograficzne wskazują, że Miasto Nowe Tychy niewątpliwie powstało i miało to miejsce już w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, a działka stanowiąca przedmiot postępowania znajduje się w jego granicach. Zatem należy uznać, że cel wywłaszczenia, jakim była w niniejszej sprawie budowa miasta, w wykonaniu narodowych planów gospodarczych, został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot. Z kolei obecne wykorzystanie w części tego terenu na budowę wielopoziomowego parkingu, może tylko świadczyć o dalszym rozwoju miasta i potrzebie takich obiektów w związku z rozwojem motoryzacji. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza generalną zasadę, z której wynika zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jeśli jednak cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17 te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Należy zatem wskazać, że skoro w przedmiotowej sprawie realizacja celu wywłaszczenia w postaci rozbudowy Miasta T. miała miejsce przed złożeniem wniosku o zwrot, nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości oraz w jaki sposób zostały ocenione przez sąd powszechny działania Gminy odnośnie przeniesienia na rzecz Spółki aportu rzeczowego w postaci nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Skoro sporna nieruchomość, wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10). Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty opisane w pkt II a i b petitum skargi kasacyjnej. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sprawie miała miejsce analiza zamierzeń, które miały miejsce ponad 60 lat wcześniej. W tej sytuacji, z uwagi na braki w dokumentacji uzasadnione było skorzystanie z opracowań sporządzonych po wywłaszczeniu, na potrzeby uściślenia celu wywłaszczenia. Sąd Wojewódzki wskazał na czym oparł poczynione ustalenia oraz jakie na ich podstawie wyciągnął wnioski. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Wreszcie zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.