I OSK 2034/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 440/22 w sprawie ze skargi S.B. i W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.73.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. II SA/Kr 440/22, oddalił skargę S.B. i W.B. na decyzję Wojewody [...] z 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.B. i W.B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z 31 stycznia 2022 r. powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji w całości, względnie do stwierdzenia jej nieważności w całości, co jest równoznaczne także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Wojewodę [...], oraz dokonanej przez ten organ oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, i niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu i ocenie, polegającego na tym w szczególności, że nie oceniono należycie treści żądań wnioskodawców i działek, które były przedmiotem postępowania, nie wskazano na których dokładnie częściach działek znajdować by się miała i jaka infrastruktura oczyszczalni i droga, na jakich konkretnie dowodzie oparto istnienie na nieruchomościach tej infrastruktury oraz drogi (w tym drogi publicznej), nie określono precyzyjnie jaka miałaby być rzekoma strefa ochronna i na jakich działkach i o jakiej szerokości się ona znajduje oraz z czego ta szerokość miałaby wynikać; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, gdyby WSA zauważył powyższe rażące braki w przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ II instancji oraz całkowitą arbitralność dokonanej przez niego oceny materiału dowodowego sprawy, powinno to było doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości (względnie do stwierdzenia jej nieważności w całości), co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wielu błędów dopuścił się Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, które dotyczyły prowadzenia postępowania wyjaśniającego, uznawania określonych okoliczności za udowodnione, i jak kwestie o podstawowym charakterze, takie jak np. jaki jest przedmiot sprawy po sprecyzowaniu wniosków przez skarżących, co znajduje się na nieruchomościach zawnioskowanych do wywłaszczenia, na których dokładnie częściach nieruchomości miałaby znajdować się rzekoma infrastruktura oczyszczalni, jaki jest cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej — nie zostało prawidłowo i wszechstronnie wyjaśnionych i ocenionych zgodnie z zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń faktycznych i oceny dowodów przez Wojewodę za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji; 3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.ps.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Wojewodę [...], oraz jego oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, i niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu i ocenie, polegającego na tym, że: a) przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot nieruchomości Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę podstawowego dokumentu urzędowego, wydanego w przepisanej prawem formie, tj. decyzji wywłaszczeniowej, która jasno precyzuje cel wywłaszczenia (i nie ma w nim żadnej "strefy ochronnej"), i prowadził postępowanie wyjaśniające oraz analizę odnośnie tego, jaki był cel wywłaszczenia, zaprzeczając wyraźnej treści dokumentu urzędowego i przyznając moc dowodowa w tym zakresie przyznał innej decyzji, tj. decyzji realizacyjnej, którą we wcześniejszej swojej decyzji ocenił jako nieprzydatną w tym zakresie; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...], albowiem w okolicznościach sprawy istnieje dokument urzędowy w postaci decyzji wywłaszczeniowej, który stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a więc dowodzi jaki był cel wywłaszczenia. Uprawnia to zatem do postawienia również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA zauważył, że treść samej decyzji wywłaszczeniowej w zakresie obejmującym wskazame celu wywłaszczenia było jasne i precyzyjne, a także zauważył przyznanie decydującej mocy dowodowej — wbrew treści ww. decyzji - innej decyzji i okolicznościom irrelewantntym z punktu widzenia ustalenia celu wywłaszczenia, z cała pewnością treść wyroku byłaby inna, biorąc pod uwagę pominiętą decyzje wywłaszczeniową, braki decyzji realizacyjnej oraz całkowity brak znaczenia innych okoliczności, które organ II instancji uznał za decydujące przy określaniu celu; 4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.ps.a. w związku z art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. polegającego na braku skierowania przez organ II instancji do skarżących przed wydaniem decyzji zawiadomienia (informacji) spełniającego warunki określone w tych przepisach, tj. w szczególności ze wskazaniem, jakie przesłanki zwrotu nie zostały spełnione, i uniemożliwieniu tym samym skarżącym przedłożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby skarżący mieli możność poznać wstępne stanowisko Wojewody co do zwrotu nieruchomości, i powzięli wiedzę o tym, jakie Wojewoda widzi przeszkody co do ich zwrotu, mieliby możliwość ponownego wskazania zarówno na samą treść i zakres wniosku o zwrot (który nie obejmował żadnych fragmentów infrastruktury ani drogi, jak i wskazania ewentualnie nowych dowodów i wyjaśnień, świadczących o powstałym w tym zakresie porozumieniu (np. zawnioskowaliby o ponowne oględziny albo przedłożyli swoją własną dokumentacje fotograficzną obrazującą odmienny niż twierdzi Wojewoda stan działek). 5. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem zaakceptowania ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez ten organ ww. przepisów k.p.a., polegającej na tym, że: a) uzasadnienie decyzji organu II instancji sformułowane zostało w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek odmowy zwrotu; b) Wojewoda [...] posłużył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji licznymi uogólnieniami i nieprecyzyjnymi określeniami/opisami, i bez konkretnego określenia, jakie są podstawy odmowy zwrotu poszczególnych części objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości; c) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umieszczone zostały liczne całkowicie arbitralne stwierdzenia niepowiązane z przedmiotem postępowania, np. subiektywne opinie organu o bieżących potrzebach w zakresie ochrony środowiska (niepopartych jednak jakimikolwiek konkretnymi analizami), w miejsce realnej oceny, czy, a jeśli tak to na podstawie jakich konkretnych dowodów (tego w ogóle nie podano), i na których konkretnie wnioskowanych do zwrotu częściach nieruchomości miało rzekomo dojść do realizacji celu wywłaszczenia; d) organ II instancji oparł się przy uzasadnianiu decyzji w znacznej części na cytowanych wprost obszernych fragmentach (1 strona i więcej), sprzecznych ze stanem faktycznym na gruncie stanowisk Gminy [...] i [...], i zastąpił nimi całkowicie samodzielną analizę tak co do stanu faktycznego, jak i co do jego oceny, które powinny były pochodzić od samego organu, nie zaś od zainteresowanych określonym rozstrzygnięciem stron postępowania; e) odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroków Sądów administracyjnych, nieadekwatnych w sprawie, przede wszystkim z tej przyczyny, że dotyczą one stanów faktycznych, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły (brak potwierdzenia istnienia infrastruktury na objętym wnioskiem gruncie, brak potwierdzenia istnienia na nim drogi, brak strefy ochronnej jako celu wywłaszczenia), stąd nawet obiektywna słuszność ww. orzeczeń nie może mieć z niniejszą sprawą nic wspólnego; f) uzasadnienie decyzji organu II instancji całkowicie abstrahuje od stanu faktycznego na gruncie, pomija sprecyzowane wnioski o zwrot, w tym ich treść, która obejmowała każdorazowo (w związku z oględzinami nieruchomości) rezygnacje wnioskodawców z domagania się zwrotu tych fragmentów nieruchomości, na których znajdowała się jakakolwiek infrastruktura i posługuje się niedookreślonym pojęciem "strefy ochronnej", której w żadnym miejscu nie zdefiniował, nie wskazał jej szerokości, z czego ta szerokość dokładnie miałaby wynikać; podczas gdy tak sformułowane uzasadnienie rażąco narusza podstawowe wymagania, jakie k.p.a. stawia uzasadnieniu decyzji administracyjnej, stanowiącym miejsce odzwierciedlenia ustalonego stanu faktycznego sprawy, i prawidłowa analiza w tym zakresie winna była doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenia jej nieważności, a jej niedokonanie uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, dostrzeżenie przez WSA pozorności uzasadnienia decyzji Wojewody i należyta jej kontrola skutkowałyby uznaniem niezbadania przez ten organ istoty sprawy, a w konsekwencji uchyleniem ww. decyzji przez Sąd I instancji. 6. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji naruszył zasadę prawdy obiektywnej, pobieżnie i zbyt wąsko zbadał sprawę, zaniechał wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz wyciągnął wnioski, które nie znajdują dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym; podczas gdy dokładne wyjaśnienie sprawy było obowiązkiem Wojewody, a jego naruszenie jest sprzeczne z zasadą zaufania, czego niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA zauważył zaniechanie zbadania istoty sprawy przez Wojewodę i nieustalenie rzeczywistego, zgodnego ze stanem na gruncie oraz treścią materiału dowodowego stanem sprawy, z całą pewnością treść wyroku byłaby inna, i decyzja Wojewody zostałaby uchylona w całości albo w części, po to aby ponownie zbadać przedmiotowe kwestie i należycie zebrać, wyczerpująco zbadać i ocenić materiał dowodowy. 7. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a (w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a.) poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów, polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zwrotu nieruchomości (pkt 1 decyzji Wojewody), mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał istnienie przesłanek zwrotu, i organ winien był utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną w mocy; podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie powinna była spowodować uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody, co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA zauważył najpierw liczne naruszenia przepisów proceduralnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także będąca ich bezpośrednią konsekwencją wadliwość decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i orzekająca w części co do istoty a w części umarzającą postępowanie przed organem I instancji, wówczas z pewnością uchyliłby tę decyzję, nie zaś oddalił skargę. 8. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a (w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a.) poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd i instancji istotnego naruszenia ww. przepisów, polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu w części postępowania I instancji (pkt 2 decyzji Wojewody), mimo, iż: a) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym istnienia przesłanek umorzenia w tej części, i organ winien był utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną w mocy także w tej części; b) organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie treści i zakresu żądań wnioskodawców dotyczących zwrotu nieruchomości, w tym również dokładnego zakresu cofnięcia wniosku: c) nie wyjaśniwszy zakresu wniosku o zwrot, po jego sprecyzowaniu pismami z 23 lipca 2020 r. i 17 sierpnia 2020 r., organ II instancji błędnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe w części dotyczącej działek wskazanych w punkcie 2 zaskarżonej decyzji; podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie powinna była spowodować uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody, pozbawiającej wnioskodawców uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA zauważył, że treść zaskarżonej decyzji organu II instancji nie jest odpowiada ściśle treści żądań wnioskodawców oraz treści i zakresowi cofnięcia wniosku, z całą pewnością treść wyroku byłaby inna, i decyzja Wojewody zostałaby uchylona w całości albo w części, po to aby ponownie zbadać przedmiotowe kwestie a w konsekwencji zapewnić pełną zgodność pomiędzy żądaniem wnioskodawców a treścią wydanego przez wojewodę rozstrzygnięcia. 9. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I [instancji] rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na tym, że: a) rozstrzygnięcie (sentencja) zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zawiera błąd konstrukcyjny i jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie może dotyczyć całości albo części decyzji pierwszoinstancyjnej, i w tym zakresie, w jakim ono następuję, ma nastąpić albo orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania pierwszej instancji (alternatywa rozłączna); c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje rodzaju rozstrzygnięcia, polegającego na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, a następnie częściowym orzeczeniu co do istoty sprawy i częściowym umorzeniu, co czyni rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wydanym z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie powinna była spowodować stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA dostrzegł, że zaskarżona decyzja Wojewody jest obarczona wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja ta zostałaby przez Sąd wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc, co umożliwiłoby ponowne, tym razem prawidłowe, precyzyjne i rzetelne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji. 10. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., at. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I [instancji] naruszenia ww. przepisów przez Wojewodę [...], i braku precyzyjnego określenia przedmiotu jej rozstrzygnięcia, będącego skutkiem tego, że: a) organ II instancji nie odwołał się ani w rozstrzygnięciu decyzji, ani w jej uzasadnieniu do jakiegokolwiek równoważnika, czy innego załącznika graficznego, ani do jego opisu w stosunku do poszczególnych parcel katastralnych (działek) objętych postępowaniem i żądaniami o zwrot, oraz nie zawarł w uzasadnieniu precyzyjnej informacji o ich stanie geodezyjnym i aktualnym geodezyjnym oznaczeniu oraz źródle jego przyjęcia; b) organ II instancji nie określił precyzyjnie treści rozstrzygnięcia, z odwołaniem się do konkretnego załącznika graficznego, który pozwoliłby na weryfikację prawidłowości ustalenia rzeczywistego zakresu postępowania, wskutek czego, jeśli uwzględnić różnice w określeniach używanych w stosunku do przedmiotu postępowania w pismach wnioskodawców precyzujących żądania, oraz używanych w decyzji Starosty [...] i decyzji Wojewody, nie jest jasne czy zachodzi pełna zgodność w ww. zakresie, i tak sformułowane rozstrzygnięcie decyzji organu II instancji jest niejasne, rodzi wątpliwości co do jego zakresu, a jako takie nie poddaje się kontroli; c) organ II instancji nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości zakresu żądań wnioskodawców dotyczących zwrotu nieruchomości, co skutkowało np. odmową zwrotu w stosunku do fragmentów, na których znajdowała się infrastruktura, mimo, że wnioskodawcy precyzując żądanie wyraźnie rezygnowali ze zwrotu części nieruchomości, po których biegła jakakolwiek infrastruktura; d) organ II instancji całkowicie pominął opisowy i skomplikowany charakter zgłoszonych wniosków o zwrot, jak i pism precyzujących te żądania, których należyta ocena wymagała od organu szczególnej precyzji w celu właściwego określenia przedmiotu żądań w sprawie; podczas gdy prawidłowa analiza w przedmiotowym zakresie i dostrzeżenie tak daleko idącej precyzji rozstrzygnięcia, powinno było spowodować uchylenie przez Sąd I instancji w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, czego zaniechanie uprawnia do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA dostrzegł, że treść rozstrzygnięcia jest nieprecyzyjna i niejasna pod względem jej zgodności ze sprecyzowanymi wnioskami o zwrot, decyzja Wojewody zostałaby uchylona w całości w celu jej doprecyzowania, tak aby spełniała warunki wynikające z k.p.a. 11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. popryez zaniechanie przez WSA odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, bądź jedynie skrótowe, pobieżne i pomijające istotę sprawy odniesienie się do ich pozostałej części, co dotyczy w szczególności: a) braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a.; b) niewyjaśnienia w sposób wnikliwy jaka jest właściwe rozumienie samej decyzji wywłaszczeniowej, i dlaczego nie jest właściwe jej rozumienie przedstawione przez organ I instancji; c) braku odniesienia się do zarzutów dotyczących oparcia Decyzji Wojewody na postulatach co do aktualnych potrzeb gminy w zakresie ochrony środowiska i przepustowości oczyszczalni; d) braku odniesienia się do zarzutów dotyczących "zieleni ochronnej"; e) braku odniesienia się do zarzutu braku precyzji rozstrzygnięcia i braku dokładnego zweryfikowania treści wniosków o zwrot; f) braku odniesienia się do zarzutów o nieistnieniu na przedmiotowych działkach infrastruktury technicznej i drogi; g) ogólnikowego odniesienia się do zarzutu niewyjaśnienia pojęcia "strefy ochronnej"; h) braku odniesienia się do zarzutów dotyczących stanu zagospodarowania działek; a także poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny ze wskazaniami art. 141 § 4 p.p.s.a, zawierającego liczne uproszczenia i uogólnienia w wyciąganiu wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, ale także w wielu miejscach całkowicie ten materiał pomijającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz wiele kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to bezzasadne oddalenie skargi, co uprawnia w konsekwencji również do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wyczerpującego odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżących całkowicie wypaczył samo rozstrzygnięcie zawarte w wyroku. Zarzuty dotyczyły bowiem kwestii ważnych z punktu widzenia przyjętego przez Wojewodę stanu faktycznego, i ich pominięcie, w tak obszernym zakresie jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy, jak i prowadzenie wywodu "obok" głównego jej przedmiotu oznacza, iż okoliczności pominięte przez Sąd I instancji nie były także rozpatrywane, co świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia. 12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z 31 stycznia 2022 r., podczas gdy liczne wskazywane w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd I instancji do ich zastosowania; 13. art. 15zzs4 § 2 i § 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: "ustawa covidowa") w zw. z art. 10 p.p.s.a., art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. 45 § 1 i § 2 Konstytucji RP), a także art. 74a § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, podczas gdy istniała możliwość przeprowadzenia rozprawy zdalnej (na odległość) z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, wskutek czego skarżący zostali pozbawieni możliwości udziału w jawnej rozprawie (zdalnej), a tym samym możności obrony swoich praw podczas tej rozprawy, mimo iż wyraźnie zadeklarowali oni posiadanie możliwości technicznych udziału w tej rozprawie, a trudno też uznać, aby brak odpowiedzi ze strony organu administracji publicznej (dysponującego z pewnością możliwościami technicznymi w ww. zakresie) mógł stanowić podstawę do uznania za spełniony warunku z art. 15zzs4 § 3 p.p.s.a. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji dostrzegł, że istnieją możliwości techniczne do przeprowadzenia rozprawy zdalnej, taka rozprawa zostałaby przez Sąd I instancji przeprowadzona, skarżący mieliby możliwość uczestniczenia w tej sprawie i zajęcia stanowiska przed samym Sądem, co z pewnością pozwoliłoby im na pełniejsze zaprezentowanie uzasadnienia zarzutów skargi i w razie wątpliwości Sądu w tym zakresie, miałby on możliwość zadawania skarżącym pytań w kwestiach wątpliwych, a skarżący także mogliby podnieść dodatkowa argumentację po wysłuchaniu sprawozdania. II. prawa materialnego: 1. art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022, poz. 1693, dalej: u.d.p.) w zw. z art. 2 (ab initio) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.), poprzez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uregulowany w ustawie o drogach publicznych zakaz przenoszenia własności dróg publicznych, i wynikającą z niego na mocy art. 2 u.g.n. (ab initio) niedopuszczalność zwrotu nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, może dotyczyć nieruchomości, w stosunku do której nie zostały spełnione ani potwierdzone na gruncie przesłanki uznania za "drogę publiczną", gdyż na działkach zawnioskowanych do zwrotu przez skarżących nie znajduje się "droga publiczna" w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie została urządzona na niej "droga" w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; co w konsekwencji jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd I instancji również art. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędne niezastosowanie; 2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że mimo niewykazania przez organ orzekający w sprawie o zwrot ani realizacji, ani nawet rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (jakim w niniejszej sprawie była wyłącznie budowa oczyszczalni wraz z urządzeniami i infrastrukturą, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej) nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia podczas gdy braku potwierdzenia na nieruchomościach jakichkolwiek prac czy obiektów, stanowiących realizację celu wywłaszczenia i całkowitego braku ich zagospodarowania nie sposób utożsamić z "brakiem zbędności na cel wywłaszczenia", o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., ani też w art. 137 ust. 2 u.g.n. i w takim wypadku w oczywisty sposób nieruchomość powinna być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i podlegać zwrotowi; 3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że "cel wywłaszczenia" winien być wykładany w sposób ścisły, i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca, podczas której organ lub Sąd jest uprawniony wykroczyć poza treść decyzji wywłaszczeniowej, nawet gdy jest ona jasna i nie budzi wątpliwości podczas gdy tego rodzaju wykładnia jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem ww. przepisów, które mówią wprost o zbędności na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale także z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym przez orzecznictwo, które jedynie w przypadku braków w określeniu celu wywłaszczenia czy określeniu go w sposób bardzo ogólny (np. "budowa miasta") dopuszcza odkodowywanie celu wywłaszczenia z innych dokumentów wydawanych w związku z postępowaniem wywłaszczeniowym; 4. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię (w zw. z ww. naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 u.g.n.) polegającą na zaakceptowaniu odmowy zwrotu nieruchomości przez Wojewodę [...] orzeczonym w zaskarżonej decyzji, mimo złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, która zgodnie z materiałem dowodowym sprawy spełnia przesłankę "zbędności" na cel wywłaszczenia podczas gdy prawidłową jest wykładnia, zgodnie z którą brak realizacji celu wywłaszczenia czy nawet jego rozpoczęcia w każdym przypadku powinien prowadzić do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Na początku zauważyć należy, że zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zostały nadmiernie rozbudowane i w dużej części się powielają, bądź też powołane w zarzutach przepisy mają wyłącznie wynikowy charakter (jak np. zarzut nr I.1. lub I.12). Ponadto, wszystkie zarzuty zostały zbudowane na zasadzie "zbitki" przepisów. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Warunku tego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w odniesieniu do większości zarzutów nie wypełnia. Dlatego też rozważania dotyczące zarzutów opartych na obydwu podstawach kasacyjnych zostaną ograniczone do istotnych kwestii z nich wynikających. W odniesieniu do zarzutu I.13. stwierdzić należy, że nie istnieje przepis oznaczony jako art. 15 zzs4 § 2 i § 3 ustawy covidowej. Art. 15 zzs4 zawiera bowiem ustępy. Pomijając ten formalny błąd, zauważyć należy, że zgodnie z ust. 3 tego przepisu "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." W orzecznictwie przyjmuje się, że "Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia" (wyrok NSA z 3.06.2025 r. II GSK 2696/21, LEX nr 3894259). W niniejszej sprawie zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z [...] r. poinformowano strony o warunkach technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej i o terminie posiedzenia niejawnego, gdyby nie było możliwe przeprowadzenie rozprawy, wyznaczając go na [...] r. Na treść zarządzenia odpowiedzieli tylko skarżący, natomiast żadna z pozostałych stron postępowania (organ i uczestnicy) nie wskazali na techniczne możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej i nie wskazali żądanych adresów elektronicznych. Wyznaczenie posiedzenia niejawnego było w takiej sytuacji uzasadnione. Wystarczający był także okres od doręczenia wskazanego zarządzenia do posiedzenia niejawnego, na zajęcie przez strony pisemnego stanowiska w sprawie, z czego skarżący skorzystali składając "replikę na odpowiedź na skargę" w piśmie z 26 maja 2022 r. Trudno w takiej sytuacji uznać, że skarżący zostali pozbawieni "możliwości obrony swoich praw", jak ujęto to w zarzucie. "Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie" (wyrok NSA z 17.01.2025 r. I GSK 303/21, LEX nr 3837544). W uchwale z 30 listopada 2020 r. II OPS 6/19 (ONSAiWSA z 2021 r. Nr 3, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 ustawy covidowej należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Stąd też omawiany zarzut, po spełnieniu wymogu zapewnienia stronie możliwości zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie, należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Po wtóre, co do formy rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zarzut I.9.) wyjaśnić należy, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W tej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy w części, a w pozostałej części umorzył postępowanie przed organem I instancji. W doktrynie podnosi się, że "Z wykładni systemowej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 zdaje się wynikać, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest natomiast jasne, czy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, tzn. czy jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w części co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pozostałej części. W tej sytuacji sentencja decyzji organu odwoławczego składałaby się z trzech elementów: 1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, 2) umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w części, 3) rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w pozostałej części nieobjętej umorzeniem" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 138). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za dopuszczalnością takiego rozstrzygnięcia, na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż alternatywą byłoby stosowanie wyłącznie art. 138 § 2 k.p.a. (wydaje się to również wątpliwe), co pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z ekonomiką postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy jest w stanie sam rozstrzygnąć ostatecznie sprawę. W pewnym związku z tym ostatnim zarzutem pozostają zarzuty nr I.8. i I.10. W istocie sprowadzają się one do tego, że organ II instancji umorzył w części postępowanie przed organem I instancji i nie wyjaśnił dokładnie zakresu żądań wnioskodawców dotyczących zwrotu nieruchomości, w tym również dokładnego zakresu cofnięcia wniosku. Ponadto, nie odwołał się ani w rozstrzygnięciu decyzji, ani w jej uzasadnieniu do jakiegokolwiek równoważnika, czy innego załącznika graficznego, ani do jego opisu w stosunku do poszczególnych parcel katastralnych (działek) objętych postępowaniem i żądaniami o zwrot, oraz nie zawarł w uzasadnieniu precyzyjnej informacji o ich stanie geodezyjnym i aktualnym geodezyjnym oznaczeniu oraz źródle jego przyjęcia, przez co nie określił precyzyjnie treści rozstrzygnięcia. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach sprawy. W rozstrzygnięciu zawartym w decyzji z 31 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] operował aktualnymi oznaczeniami geodezyjnymi poszczególnych działek (tak jak i organ I instancji), co jest jak najbardziej zrozumiałe i nie wymaga dodatkowego załącznika. Natomiast w uzasadnieniu decyzji (str. [...]), które jest jej integralną częścią, wyjaśnił, że przy dokonywaniu ustaleń posługiwał się mapą do celów prawnych z naniesionymi na kopii mapy zasadniczej granicami wywłaszczonych parcel katastralnych (k. [...] akt adm.), której bardziej przejrzysta wersja znajduje się także w aktach organu odwoławczego, sporządzona przez organ I instancji. Z mapy tej jasno wynika, jakie obecne działki geodezyjne odpowiadają dawnym parcelom i jakie jest ich obecne zagospodarowanie w zestawieniu z ustaleniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego w odniesieniu do poszczególnych działek (str. [...], [...]decyzji). Na tej samej zasadzie organ odwoławczy ustalił zakres cofnięcia wniosku o zwrot nieruchomości, zawartego w pismach z 23 lipca i 17 sierpnia 2020 r. W pismach tych operowano bowiem numerami parcel katastralnych, które organ odniósł do obecnych numerów ewidencyjnych działek. Jako przykład niewłaściwego odczytania intencji wnioskodawców zawartych w tych pismach, co do zakresu cofnięcia wniosku o zwrot nieruchomości, wskazano na działkę nr [...], która odpowiada parcelom nr [...] i [...]. W piśmie z [...] r. obydwie te parcele były objęte rezygnacją z roszczenia o zwrot, z uwagi na to, że jest tam brama awaryjna i kanał od poletek filtracyjnych. Natomiast w piśmie z [...] r. uzależniono żądanie zwrotu części tych parcel od wykonania przez gminę drogi do bramy awaryjnej, co w żaden sposób nie wynika z obowiązków organu ani gminy. Umorzenie postępowania co do części działki nr [...], odpowiadającej części parcel nr [...] i [...] było zatem zasadne. Znaczna część zarzutów opartych na obydwu podstawach kasacyjnych oparta jest na założeniu, że strefa ochronna wokół oczyszczalni ścieków nie była objęta celem wywłaszczenia. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Skoro bowiem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] r. jak i wcześniejsza decyzja [...] w [...] z [...] r. wskazywały, że wywłaszczenie następuje w celu budowy oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] r., a ta ostatnia decyzja przewidywała utworzenie strefy ochronnej (co wynikało też z przepisów powszechnie obowiązujących cytowanych przez organ i Sąd I instancji), to nie można twierdzić, że strefa ochronna nie była objęta celem wywłaszczenia. Nie można też stawiać tezy, że samo ogrodzenie oczyszczalni w takiej sytuacji wyznacza granice celu wywłaszczenia. Słusznie zauważył też organ odwoławczy, że w świetle cytowanych przez niego przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 23 marca 1967 r. utworzenie strefy ochronnej nie zawsze wymaga czynienia jakichkolwiek inwestycji. Uwzględniając powyższe uwagi, co do strefy ochronnej, jako koniecznego elementu celu wywłaszczenia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto ustalenia organu odwoławczego, zawarte na str. [...] i [...]decyzji, co do sposobu zagospodarowania i obecnego stanu poszczególnych działek, objętych pkt 1 zaskarżonej decyzji, których nie można uznać za dowolne tylko dlatego, że inaczej ocenił to organ I instancji. Wszak na skutek odwołania organ II instancji ponownie ocenia i rozstrzyga sprawę, co do istoty, bądź – jak w tym wypadku – w części umarza postępowanie. Ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w protokole z oględzin popartym zdjęciami. Na podstawie mapy do celów prawnych, ustalenia zawarte w protokole z oględzin (operującym numerami parcel) i stan wynikający z załączonych zdjęć, łatwo można przełożyć na aktualne numery ewidencyjne działek, do których nawiązuje samo rozstrzygnięcie. Nie można też odmówić samodzielności ustaleń organowi odwoławczemu tylko dlatego, że częściowo odwołuje się do argumentacji przedstawionej przez inne strony postępowania, jeśli ją podziela. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem wszystkich zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które podnoszą, że organ odwoławczy wadliwie ustalił i ocenił stan faktyczny w sprawie. Ocena ta ma też bezpośredni związek z zarzutami "materialnymi". Jeśli bowiem chodzi o działki nr [...] i [...] (bo tylko te dwie działki zostały wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście zarzutu odnoszącego się do przepisów ustawy o drogach publicznych - zarzut nr II.1.), to jak zauważył organ odwoławczy stanowią one, po pierwsze, drogę dojazdową do oczyszczalni, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Po drugie, wchodzą one w skład pasa drogowego ulicy [...], stanowiącej drogę publiczną, co potwierdził i udokumentował zarządca drogi w piśmie z [...] r. w odniesieniu do całej pierwotnej działki nr [...], która - co należy dodatkowo podkreślić - wymieniona jest w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] r. (zmiana dokonana uchwałą z [...] r.). Ponadto, jak wynika z protokołu z oględzin, dawna parcela [...] odpowiadająca w przeważającej części działce nr [...], stanowi skarpę i fragment drogi, a także w dalszej części łąkę. To samo dotyczy dawnej parceli [...]. Jak podnosi się w orzecznictwie "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricto w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p." (wyrok NSA z 15.11.2024 r. I OSK 1660/21, LEX nr 3833425). Pogląd ten należy podzielić wyjaśniając dodatkowo, że zarówno skarpa, wodociąg, jak i tereny zieleni, usytuowane w pasie drogowym, pełnią funkcję infrastruktury drogowej i mogą służyć np. odwodnieniu drogi. "Z przepisu tego [art. 2a u.d.p.] wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii" (wyrok NSA z 29.09.2021 r. I OSK 4444/18, LEX nr 3246989). Zatem i ten zarzut okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Natomiast podstawą zarzutów ujętych w pkt II.2-4. skargi kasacyjnej jest założenie, że strefa ochronna nie była celem wywłaszczenia i brak jakichkolwiek inwestycji na terenach nią objętych przesadza o zbędności na cel wywłaszczenia. Założenie to - jak wykazano już wyżej, w kontekście decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 25 czerwca [...] r. jak i wcześniejszej decyzji [...] w [...] z 17 maja [...] r., które odwoływały się do ustaleń decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 15 czerwca [...] r. - należy uznać za błędne. "Sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia wyznacza zatem sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować" (wyrok NSA z 13.05.2025 r. I OSK 880/22, LEX nr 3929968). Nie jest więc prawdą, że niedopuszczalne jest ustalanie celu wywłaszczenia z odwołaniem się do poprzedzających wywłaszczenie dokumentów, takich jak decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, w sytuacji, gdy sama decyzja o wywłaszczeniu ogólnie określa jego cel jako budowę oczyszczalni ścieków z obiektami towarzyszącymi. Tym bardziej, że obowiązek utworzenia strefy ochronnej wynikał z powszechnie obowiązujących przepisów. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.