I OSK 2032/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2292/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2023 r. nr KOC/3045/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I SA/Wa 2292/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2023 r. nr KOC/3045/Go/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 marca 2023 r.nr 9/2023 o umorzeniu postępowania z wniosku J. S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Warszawie, w Dzielnicy [...], przy ul. [...], a oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a to: 1. art. 151 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.. zm., dalej również jako: "p.u.s.a") - poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA, 2. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 2, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. – poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, 5. art. 106 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na: a) oparciu orzeczenia jedynie na części wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, b) pominięciu i nierozpatrzeniu części zarzutów skargi, c) błędnej ocenie Sądu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 i art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, 2. rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPCz oraz wykładnię art. 156 1 pkt 5 i art. 156 § 2 k.p.a., nie uwzględniającą wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa, 3. rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP- poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym eliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji sprzed blisko 20 lat, 4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, 5. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący oświadczył , że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., okazały się jednak nieuzasadnione. Przede wszystkim niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także art. 151 p.p.s.a. Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...) a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (...). W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy a jednocześnie nie pominął żadnej istotnej w tym przypadku kwestii, która wynikała z akt tej sprawy. Stan faktyczny, jaki wystąpił w tym przypadku był zresztą nieskomplikowany. Nie można było również twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów przewidzianych w art.141 § 4 p.p.s.a. Zawierało ono bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikało, że decyzją z dnia 28 lipca 2015 r. nr 376/GK/DW/2015, Prezydent m. st. Warszawy ustanowił - w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - na rzecz J. S., na lat 99, prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W wykonaniu powyższej decyzji, aktem notarialnym z dnia 9 października 2015 r. (Rep. A [...]), Miasto Stołeczne Warszawa oddało więc skarżącemu wyżej opisany grunt w użytkowanie wieczyste na okres lat 99 za czynszem symbolicznym. W związku z tym, w dalszej kolejności J. S. wystąpił dniu 30 marca 2016 r. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności i na skutek tego wniosku zostało wszczęte postępowanie w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.), która weszła w życie 13 października 2005 r. W jego toku, postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. nr UD-IV-WNI-C.6826.103.2016.KWA, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy zawiesił jednak - z urzędu – prowadzone postępowanie przekształceniowe do czasu zakończenia czynności prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w postępowaniu oznaczonym sygnaturą akt KR-VII-KW 116/18 (II S 15/18). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. nr KOC/8129/Go/19, ale, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. (sygn. akt I SA/WA 572/20), wydanym w wyniku skargi J. S., oba ww. postanowienia zostały uchylone. W dniu 23 lutego 2022 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wydała decyzję nr KR II R 3/21, mocą której uchyliła w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. nr 376/GK/DW/2015 w przedmiocie ustanowienia na rzecz J. S. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości i przekazała sprawę Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona przez: J. S. i m. st. Warszawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym niemniej Prezydent m. st. Warszawy (wadliwie określony w zaskarżonym wyroku jako "Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy), decyzją z dnia 27 marca 2023 r. – wydaną na podstawie 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie, w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji podkreślił, że ponieważ Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, powołaną wyżej decyzją, uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. i przekazała sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania to w dniu 22 lutego 2023 r. wykreślono z księgi wieczystej nr [...] J. S. jako użytkownika wieczystego. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Ww. decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 25 września 2023 r., utrzymało w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium wyjaśniło, że wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, odnosi swoje skutki również wobec aktów notarialnych, na których podstawie dokonano wpisów prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowym, podstawę wykreślenia wpisu w księdze wieczystej stanowi już decyzja ostateczna a nie dopiero decyzja prawomocna (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II CSKP 1239/22). Oznaczało to, że ewentualny wyrok sądu administracyjnego, dotyczący decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2022 r., nie będzie stanowił zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. W rezultacie więc Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawcy nie przysługiwało już aktualnie prawo użytkowania wieczystego, a co stanowiło element konstytutywny sprawy o przekształcenie tego prawa w prawo własności, to zasadnym było umorzenie przedmiotowego postępowania. Oceniając legalność ww. decyzji Kolegium, Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści przepisu art. 1 i 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, jest więc prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, o którym w drodze decyzji można orzec, to nie ma też przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Decyzja ta ma bowiem charakter konstytutywny. Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że skoro przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo jej własności to powyższe prawo musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku przekształceniowego lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. W tym wypadku zaś w dniu 22 lutego 2023 r. wykreślono J. S. jako użytkownika wieczystego z księgi wieczystej a zatem wspomniane prawo przestało istnieć. W ocenie składu orzekającego, jak z powyższego więc wynikało, stan faktyczny zachodzący w niniejszym przypadku został w wystarczający sposób ustalony a jego ocena, dokonana w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim a wcześniej w postępowaniu administracyjnym, była w pełni uprawniona. Stąd także pozostałe, wyżej przedstawione zarzuty procesowe, a które były oparte o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie można było uznać za trafne. Zarzut zaś dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 4 p.p.s.a. był całkowicie niezrozumiały, podobnie zresztą jak zarzuty materialnoprawne. Rozpatrywana sprawa dotyczyła decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stąd jej podstawę prawną stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem przepis ten nie został objęty zarzutem kasacyjnym, natomiast skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu cały szereg unormowań, które – generalnie – odnosiły się kwestii ochrony prawa własności (ewentualnie innego prawa rzeczowego). Zauważyć jednak należy, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja nie pozbawiała skarżącego żadnego prawa, gdyż miała charakter wyłącznie procesowy. W ocenie składu orzekającego, biorąc natomiast pod uwagę argumentację towarzyszącą ww. zarzutom, wydaje się, że autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na celu podważenie nie tyle zasadności zaskarżonego wyroku a prawidłowości decyzji Komisji z dnia 23 lutego 2022 r., mocą której ww. szczególny organ nadzoru uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 lipca 2015 r. w przedmiocie ustanowienia na rzecz J. S. prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ta jednak w niniejszym postępowaniu nie miała znaczenia. Jak wynikało bowiem z treści zaskarżonego wyroku, w dniu 22 lutego 2023 r. sąd wieczystoksięgowy wykreślił z księgi wieczystej nr [...] J. S. jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Po myśli zaś art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej. W przypadku zatem tego rodzaju prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie wieczyste, wpis do księgi wieczystej ma znaczenie konstytutywne. Powyższe oznacza zatem, iż pomimo zawartej umowy notarialnej o ustanowieniu tego rodzaju prawa, prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez dokonania stosownego wpisu do księgi wieczystej. Tym samym wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi skutkuje brakiem istnienia tego prawa. Na powyższe nie wpływa przy tym okoliczność, że od wpisu, będącego wykreśleniem z księgi wieczystej, została wniesiona apelacja. Jej wniesienie oznacza bowiem tylko to, że owo wykreślenie wpisu prawa użytkowania wieczystego nie ma charakteru ostatecznego. Okoliczność ta tym niemniej nie wstrzymuje samej wykonalności wpisu, (w tym przypadku oczywiście rozumianego jako wykreślenie z księgi wieczystej dotąd istniejącego wpisu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego). Wykreślenie to pozostaje cały czas skuteczne dopóty, dopóki sąd odwoławczy nie zmieni w trybie apelacji tego rodzaju wpisu lub go nie uchyli. W przypadku, gdyby tak się stało, okoliczność ta stanowiłaby zaś przesłankę do wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego. Z tego powodu stanowisko autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu, a w którym akcentował, iż użytkowanie wieczyste zostało w tym przypadku ustanowione nie tylko decyzją administracyjną, ale i na podstawie umowy notarialnej, oraz, iż (cyt.): "bezpodstawne jest stwierdzenie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości także z tego powodu, iż orzeczenia o wykreśleniu z księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego są nieprawomocne, a odwołania od tych orzeczeń nie zostały prawomocnie rozpoznane". nie miało żadnej prawnej istotności. W zaistniałej więc sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.