I OSK 1359/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2316/22 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 2481/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2316/22 oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 2481/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła K. D. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy polegające na: 1) naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i jej nieuchylenie, pomimo iż organ zaniechał ustalenia w sposób wyczerpujący całego stanu faktycznego sprawy w postaci zaniechania zbadania i ustalenia czy działka gruntu nr [...] położona w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. [...] była w dniu 5 kwietnia 1958 r. w faktycznym władaniu poprzednika prawnego skarżącej – J. M., a więc czy działka gruntu nr [...] spełniała kryteria wymienione w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.344 – dalej jako: "u.g.n.") dla działek, za które przysługuje odszkodowanie. 2) naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sporu oraz sporządzenie wadliwego (niespełniającego ustawowych kryteriów) uzasadnienia wyroku uniemożliwiającego jego kontrolę instancyjną z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych w skardze to jest zarzutu dowolnego i nieuzasadnionego w decyzji Wojewody Mazowieckiego wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy działki nr hip. [...] dz. [...] położonej w Warszawie przy ul. [...], a także poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji odmówił skarżącej przymiotu strony, pomimo występowania w sprawie kilku wcześniejszych orzeczeń administracyjnych i wyroków skierowanych do skarżącej jako strony. II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 3) naruszenia art. 7 ust. 1 i 5 i art. 8 oraz art.9 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: "dekret warszawski") w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania może być wyłącznie osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu, a tym samym zanegowanie długoletniej i ugruntowanej wykładni przepisów dekretowych oraz orzecznictwa dopuszczającego następstwo prawne singularne nabywcy roszczeń dekretowych skutkujące odmową uznania skarżącej i jej poprzednika prawnego za stronę postępowania, które to naruszenie skutkowało odmową uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego o odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.; 4) naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez: a) błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, wbrew dotychczasowemu orzecznictwu sądów administracyjnych, że ustalenie odszkodowania za działkę w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego; b) niewłaściwe niezastosowanie normy art. 215 ust. 2 u.g.n. do sytuacji skarżącej skutkujące uznaniem, że skarżącej jako następcy prawnemu J.M., będącego właścicielem nieruchomości zabudowanej, nie przysługuje odszkodowanie za działkę gruntu jako że działka ta była zabudowana w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego i wobec nie złożenia przez J. M. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w terminie wynikającym z art. 7 dekretu warszawskiego, skarżącej nie przysługuje prawo do odszkodowania za budynek, którego własność została przejęta przez państwo przed dniem 5 kwietnia 1958 r. ani za działkę gruntu, gdyż przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje odszkodowanie za dom albo za działkę przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie, z uwagi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 lutego 2023 r. w trybie art. 264 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt.2 p.p.s.a. w sprawie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (sygn. akt I OPS 1/23) na podstawie art. 125 § 1 pkt.l p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu wydania przedmiotowej uchwały. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23. Następnie, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, wobec faktu, że w dniu 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23 o następującej treści: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z treści zaskarżonego wyroku, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nabycie nieruchomości objętej żądaniem wniosku nastąpiło w maju 1946 r. Zdarzenie to miało zatem miejsce już po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 290; dalej jako: "dekret warszawski"). Powyższe oznacza, że wnioskodawca występujący z żądaniem w niniejszej sprawie nie legitymuje się statusem "dotychczasowego właściciela" w rozumieniu przepisów tego aktu prawnego. Kwestia ta została kategorycznie i jednolicie rozstrzygnięta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadnicze stanowisko w tym przedmiocie Sąd ten zajął w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, w której wskazano, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego pojęciem "dotychczasowy właściciel" nie miało charakteru przypadkowego i nie można mu nadawać znaczenia potocznego. Dekret warszawski, jako akt z sfery prawa publicznego, stanowił instrument władczego i bezwarunkowego odjęcia prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, w miejsce odjętego prawa, przyznawał on uprawnienie do żądania ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, prawo do odszkodowania, ściśle i wyłącznie określonemu kręgowi podmiotów, tj. dotychczasowym właścicielom. Tym samym prawodawca, posługując się wspomnianą klauzulą, normatywnie zdefiniował krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania praw lub rekompensaty na podstawie przepisów dekretowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że ochrona dotychczasowego właściciela gruntu, przejawiająca się w przyznaniu mu w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego legitymacji do żądania przyznania praw do gruntu, stanowi bezpośrednią i oczywistą konsekwencję pozbawienia tego konkretnego podmiotu prawa własności. W obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia publicznoprawnej dopuszczalności sukcesji statusu "dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego" w drodze czynności cywilnoprawnych. Dekret warszawski wywołał skutki z mocy samego prawa z dniem 21 listopada 1945 r. Z tym dniem wszystkie grunty na obszarze miasta stołecznego Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. W konsekwencji, w maju 1946 r. zbywca nie mógł skutecznie przenieść prawa własności gruntu, skoro prawo to zostało mu odjęte z mocy prawa w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego. Mógł on rozporządzać jedynie tym, co przy tym gruncie pozostało, a więc odrębną, czasową własnością budynku. Jak wynika bowiem z art. 5 dekretu warszawskiego, budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Na tle systemowym przepisów art. 7-9 dekretu warszawskiego był to jednak stan przejściowy, ściśle powiązany z ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o prawo do gruntu. Przepisy te tworzą spójną i konsekwentną konstrukcję prawną. Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przyznaje uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gruntu (własności czasowej/dzierżawy) wyłącznie dotychczasowemu właścicielowi. Przepis art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego reguluje kwestię odszkodowania w razie nieprzyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Przepis art. 8 dekretu warszawskiego wiąże przejście własności budynku na gminę z odmową przyznania prawa do gruntu dotychczasowemu właścicielowi. Przepis art. 9 dekretu warszawskiego określa natomiast mechanizm ustalania i wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie za budynek nie stanowi samoistnego, autonomicznego roszczenia każdego późniejszego właściciela tego budynku. Jest ono elementem jednego publicznoprawnego mechanizmu dekretowego, kompensującego skutki odjęcia własności gruntu konkretnemu podmiotowi, który był jego właścicielem w dacie 21 listopada 1945 r. Stanowisko to znalazło jednoznaczne potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2026 r., sygn. akt I OPS 4/25. Sąd wyjaśnił w niej, że dekret wprowadził jedynie epizodyczne i warunkowe odstępstwo od rzymskiej zasady superficies solo cedit. W przypadku, gdy wniosek dekretowy nie został złożony lub został załatwiony odmownie, budynek z mocy prawa stawał się ponownie częścią składową nieruchomości gruntowej. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OPS 4/25 wprost wskazał, że nabycie budynku po wejściu w życie dekretu lub po złożeniu wniosku dekretowego nie powoduje uzyskania przez nabywcę normatywnego statusu "dotychczasowego właściciela gruntu". Podkreślić trzeba ponadto, że w badanym przypadku uchybiono terminowi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym musi być norma prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnoprawnym, a nie sama czynność cywilnoprawna. Umowa sprzedaży czy umowa przelewu wierzytelności wywołują skutki obligacyjne bądź rzeczowe wyłącznie w sferze prawa cywilnego (między stronami), nie mogą natomiast kreować ustawowej legitymacji publicznoprawnej. Skoro nabywca roszczeń dekretowych nie może mocą samej umowy wstąpić w publicznoprawną pozycję dawnego właściciela w sprawie o ustanowienie prawa do gruntu, to tym bardziej z umowy tej nie sposób wywieść jego legitymacji procesowej w sprawie o odszkodowanie będące następstwem nieprzyznania tego prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 4/25 w pełni podzielił linię orzeczniczą zapoczątkowaną uchwałą I OPS 1/22, zgodnie z którą z samej umowy przelewu wierzytelności odszkodowawczej za odjęcie własności w wyniku aktu publicznoprawnego nabywcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie tego odszkodowania. Wniosków tych nie modyfikuje treść przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. Adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest poprzedni właściciel lub jego następcy prawni w znaczeniu relewantnym publicznoprawnie (w drodze sukcesji uniwersalnej, np. dziedziczenia), nie zaś podmiot, który nabył budynek lub roszczenia w drodze postdekretowej umowy cywilnoprawnej. Jakkolwiek przepis art. 8 dekretu warszawskiego posługuje się terminem "właściciel budynku" w kontekście wypłaty odszkodowania, to normę tę należy wykładać systemowo i ściśle w powiązaniu z art. 7 dekretu warszawskiego, gdzie pojęcie "właściciela" z art. 8 tego dekretu musi być dekodowane wewnątrz autonomicznego mechanizmu dekretowego, a nie jako uprawnienie przysługujące każdemu kolejnemu cywilnemu nabywcy budynku, w oderwaniu od statusu dawnego właściciela gruntu. Podsumowując, osoba, która nabyła prawa do nieruchomości w maju 1946 r., nie uzyskała statusu "dotychczasowego właściciela gruntu" w rozumieniu dekretu warszawskiego, albowiem własność tego gruntu została odjęta z mocy prawa poprzedniemu właścicielowi w dniu 21 listopada 1945 r. Zawarta po tej dacie umowa mogła wywrzeć skutki wyłącznie w sferze prawa cywilnego, nie stanowiąc źródła interesu prawnego w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do przyznania takiej osobie odszkodowania za budynek zarówno na podstawie art. 9 dekretu warszawskiego, jak i na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Przelew roszczeń czy nabycie budynku w maju 1946 r. nie legitymuje postdekretowych nabywców do żądania rekompensat publicznoprawnych. W świetle powyższego, bezzasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji, pożądanego efektu przynieść nie mogły również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których zasadność skarżąca kasacyjnie wywodzi z zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.