I OSK 202/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1938/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1938/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] (dalej również: Skarżąca/Gmina) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej również: Minister) z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda), na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę, prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], obr. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadającej projektowanej działce nr [...]). Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta [...]. Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały łącznie spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli: S. N., Z. W., W. O., A. S., A. W. i S. W. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 7 marca 2007 r., sygn. akt VI Ns 1078/06/S o dział spadku i zniesienie współwłasności, właścicielami działki nr [...] zostali Z. W., S. N., A. S. i W. O.. Z. W. zmarła 10 lutego 2015 r., a spadek po niej, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 24 lutego 2015 r. T Rep. A nr [...], nabyła B. W. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż umową darowizny z 16 grudnia 2019 r., Rep. A nr [...], W. O. przekazała swój udział w nieruchomości J. O.. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są S. N., A. S., B. W. i J. O. Zatem bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą z przesłanek niezbędnych do skutecznej komunalizacji jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jednak fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r., nr 10, poz. 84, dalej jako "uchwała") wraz z dołączonym do niej załącznikiem, ul. [...], o nawierzchni asfaltowej i długości 0,2 km, bez wskazania w jakim miejscu zaczyna się i kończy ten odcinek, została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej. Z kolei z metryki ulicy [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1989 r. ulica miała długość 950 m. i biegła od ul. [...] do [...]. Na odcinku 210 m posiadała ona nawierzchnię asfaltową, w pozostałej części (740 m) - gruntową naturalną. Do metryki dołączony jest szkic ulicy, z którego jednoznacznie wynika, na którym odcinku drogi znajdowała się jej asfaltowa nawierzchnia. Analizując akta sprawy, a w szczególności zdjęcie lotnicze z 1998 r., protokół z rozprawy terenowej spisany w dniu 13 września 2019 r., mapę z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r., pod nr [...], z adnotacją uprawnionego geodety, iż granica podziału nieruchomości została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wydruki ze strony geoportal.gov.pl stwierdzić należy, że działka nr [...] leżała w ciągu ul. [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 28 maja 1986 r. W związku z tym organ stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły łącznie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...], zarządca dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej [...]. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja narusza interes prawny Skarżącego poprzez błędne ustalenie, że działka nr [...] leżała w ciągu ulicy [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 28 maja 1986 r. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), polegające na pominięciu przepisów postępowania jakie organ administracji publicznej obowiązany jest stosować podczas prowadzonego postępowania, to jest art. 75, 77 k.p.a. co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności błędnej interpretacji zapisów metryki drogi ul. [...]; 3. naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) w związku z art. 76 § 1 k.p.a. przez pominięcie oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z 22 grudnia 2016 r., które stanowi dokument urzędowy: treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, który posiada szczególna moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone; 4. naruszenie art 73 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] nie mogła być w części w dniu 31 grudnia 1998r. zajęta pod drogę publiczną ul. [...] tylko z tego powodu, że była drogą gruntową, a przepisy ustawy nie stawiają takich wymogów dla rozstrzygnięcia z art. 73 ustawy, a fakt posiadania przymiotu drogi publicznej potwierdza metryka drogi, którą zakłada się tylko dla dróg publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, to jest utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999 r. przez Gminę własności. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1938/20 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach, zatem konieczne jest wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zdaniem Sądu I instancji konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być poddane wykładni rozszerzającej. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę. Zdaniem Sądu I instancji organy w sposób prawidłowy ustaliły, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki za art. 73 ust. 1 ustawy dlatego brak jest podstaw do komunalizacji. Niesporne jest, że działka nr [...] nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa czy Gminy. Dla tej nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta [...], która powstała po odłączeniu z księgi wieczystej [...]. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji działka nr [...] stanowiła własność S. N., A. S., B. W. i J. O. Następnie 1 października 2020 r., na mocy umowy sprzedaży z 1 października 2020 r. jej właścicielem stała się Invest [...] spółka z.o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...], którą sąd odpuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy tj. działka nie stanowiła ani nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Gminy. Drugą przesłanką niezbędną do komunalizacji jest wykazanie kryterium zajętości pod drogę publiczną. Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...], ulica [...] o długości 0,2 km została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod nr 152. Droga nie zawierała po jej bokach chodnika, co wynik z załącznika do uchwały nr [...]. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z 13 października 2005 r. w sprawie nadanie numerów dróg miejskich ulicy tej nadano nr K [...]. Jak wynika ze znajdujących się w sprawie zdjęć lotniczych i arkuszy mapowych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie (stan na 9 maja 1998 r.) ulica ta na wysokości działki nr ew. [...] stanowiła drogę gruntową z koleinami. Nie ma na tym odcinku żadnych elementów infrastruktury drogowej. Nie wykazano przy tym aby w okresie od daty sporządzenia tej dokumentacji do 31 grudnia 1989 r. nastąpiły na tym terenie jakieś zmiany. Stan urządzenia tej działki został potwierdzony w czasie oględzin nieruchomości (zeznania świadków i stron). Jak z nich wynika, była to droga gruntowa nie urządzona z koleinami bez infrastruktury, wąska. Asfalt przy działce nr [...] został wylany dopiero w 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności te nie zostały zaprzeczone a więc należy uznać je za udowodnione. Z metryki drogi wynika, że ulica ta w 1999 r. miała 950 metrów długości a ze szkicu do niej, że jedynie na odcinku 210 metrów posiadała nawierzchnię asfaltową. Porównując te dokumenty, zdaniem Sądu I instancji, organ doszedł zatem do niewadliwych wniosków, że do kategorii drogi publicznej, zgodnie z uchwałą nr [...] została zaliczona droga o nawierzchni asfaltowej a taką nie był odcinek obok działki nr [...]. Skoro tak to nawet przyjmując, że część działki stanowiłaby pobocze drogi to i tak skoro jako publiczna została uznana wyłącznie droga o nawierzchni asfaltowej i to bez chodnika (tabela 6, 7, 8 załącznika do uchwały) to tylko tereny usytuowane wzdłuż takiej drogi asfaltowej mogłyby zostać uznane jako część drogi publicznej. Taka sytuacja jednak, w ocenie Sądu I instancji, nie zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ projektowana działka o nr [...] leżała przy pasie nieutwardzonego gruntu a nie asfaltu w dacie na którą dokonano oceny skutków prawnych. Potwierdzają to wymienione przez organ II instancji dowody w postaci zdjęć lotniczych, protokół z oględzin, zeznania świadków. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to że wbrew wywodom skargi, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy i prawidłowo ustalił, że przedmiotem uchwały nie był odcinek drogi obejmujący swym zasięgiem omawianą działkę ewidencyjną. Zdaniem Sądu I instancji, ma rację Skarżący, że nie w każdej sytuacji droga jest urządzona tj. ma jezdnię, chodniki, infrastrukturę itp. Jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć zgodność co do powierzchni/długości drogi i jej wykorzystania na cele drogowe w powiązaniu z wykonywaniem władztwa publicznoprawnego nad drogą w granicach określonych stosowną uchwałą. Sąd podzielił wywody, że dla wykazania władztwa nie jest konieczne wykazywanie, że akurat w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej było ono wykonywane. Wystarczy, że zostanie wykazane jego wykonywanie co do drogi jako całości. W tym kontekście oceniając oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] o zajęciu tej działki pod drogę publiczną Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej przez Skarżącego ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest w rozumieniu tej ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Pojęcie funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 kodeksu karnego. Jest nim m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego (pkt 4) czy osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (pkt 6). Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest pracownikiem administracji samorządowej, ponieważ zarząd ten jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy powołanym do życia uchwałą Rady Miasta [...] z 29 sierpnia 2018 roku. Działalność ZDMK reguluje uchwała nr [...]. (informacje ze strony BIP). Mimo to, zdaniem Sadu I instancji, jego oświadczenie w konfrontacji z zeznaniami świadków przesłuchanych w trakcie rozprawy terenowej ( A. S., W. O.), uchwały [...], zdjęć lotniczych nie pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa działka była zajęta i przeznaczona pod drogę a w konsekwencji, że wykonywane było w stosunku do niej na tym terenie władztwo przez zarządcę drogi. Jak wynika z uchwały [...] do ulicy [...] została zaliczona droga asfaltowa o pow. 0,2 km (200 m) więc wszystko co nie było pokryte asfaltem nie mogło stanowić części tej ulicy. Co prawda z metryki drogi wynika, że droga była na długości 210 m asfaltowa z chodnikami a na pozostałej części gruntowa nieutwardzona to nie zmienia to oceny, że uchwała dotyczy wyłącznie długości drogi 0,2 km. Uchwała nie obejmowała zatem pozostałej części drogi. Nie można więc przyjąć, że stanowiła drogę publiczną tak jakby to wynikało z metryki tej drogi. Ewentualne błędy co do długości drogi, na co wskazuje Skarżący, w świetle treści uchwały i załącznika do niej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Uchwała jest bowiem jednym z elementów składających się na ustalony stan faktyczny, który prawidłowo nie został zakwalifikowany pod art. 73 ust. 1 ustawy. Wbrew wywodom strony Skarżącej, zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił a ocena ta nie budzi wątpliwości co do jej logiczności i spójności. Co do sporządzonej mapy istotnie jest ona dokumentem urzędowym. Nie zmienia to jednak oceny, że w świetle braku podstaw do uznania, że mamy do czynienia z drogą publiczną o długości przekraczającej jej przeznaczenie drogowe określone uchwałą, nie ma podstaw do uznania, że jest to wiarygodny dowód w sprawie na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy tym bardziej, że mapa została sporządzona na podkładzie z mapy zasadniczej z 2011 r. a nie sprzed 1999 r. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd orzekł jak w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Gmina, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajętości pod drogę publiczną ul. [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzały, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest projekt podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 listopada 2016r. pod nr [...] z odpowiednią adnotacją uprawnionego geodety, działka nr [...] została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 zostały spełnione odnośnie działki nr [...]; 2. art. 73 ust 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę, w skutek czego Sąd błędnie przyjął, iż jedynie treść uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z 28 maja 1986 r., a w zasadzie jej załącznik definitywnie i ostatecznie określa stan zajętości pod pas drogi publicznej ulicy [...] w dacie 31 grudnia 1998 r.; 3. art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opinia geodety uprawnionego nie jest dokumentem wystarczającym na uznanie zajętości nieruchomości pod drogę, pomimo, że opinia stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, jednocześnie w sytuacji, gdzie nie został przeprowadzony przeciwdowód. Wobec powyższego wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 13 grudnia 2021 r. - [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzały, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...] .Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję Ministra, gdyż skutecznie wykazał, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy nie doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. WSA prawidłowo uznał, że Organ II instancji uwzględnił cały, znajdujący się w aktach materiał dowodowy, przeprowadził jego kompleksową ocenę i w konsekwencji wydał swoje rozstrzygnięcie z uwzględnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i okoliczności sprawy. Sąd I instancji swoje stanowisko należycie uzasadnił. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie, a w szczególności: zdjęcie lotnicze z 1998 r., protokół z rozprawy terenowej spisany w dniu 13 września 2019 r., mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 listopada 2016 r., pod nr [...], z adnotacją uprawnionego geodety, iż granica podziału nieruchomości została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wydruki ze strony geoportal.gov.pl potwierdzają, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną ul. [...]. Organy, co trafnie wskazał Sąd I instancji, przyjęły zasadę, że tylko dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, przy czym uznając, że art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza przeciwdowodu. Również projekt podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 listopada 2016 r. został należycie oceniony w oparciu o regulacje z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajętości pod drogę publiczną ul. [...]. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1554/22, źródło CBOSA). Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, postawione w pkt I petitum skargi kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji a co za ty idzie i kontrolowane organy nie uchybiły art. 73 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się kwestią sporną. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Natomiast zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 2710/19, źródło CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z 28 maja 1986 r. ul. [...], o nawierzchni asfaltowej i długości 0,2 km, została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej. Natomiast w pozostałej części (740 m) z nawierzchnią gruntową naturalną, nie została ona objęta w/w uchwałą. W oparciu te ustalenia działka nr [...] leżała w ciągu ul. [...] o nawierzchni gruntowej, a tym samym poza obszarem objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 28 maja 1986 r. Zatem nie została spełniana jedna z przesłanek niezbędnych do skutecznej komunalizacji, czyli zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., co Sąd I instancji prawidłowo ocenił. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.