I OSK 321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2100/20 w sprawie ze skargi U.G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2021 r. oddalił skargę U.G. na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w miejscowości B. częściowo zajęte pod drogi oraz lasy. Pismem z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek według właściwości Wojewodzie [...] wraz z pismami z [...] grudnia 2005 r., z [...] września 2016 r. i z [...] września 2016 r. w zakresie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonych w obrębie B., jedn. ewid. K. – obszar wiejski, zajętych według wnioskodawcy pod drogi publiczne i wypłaty odszkodowania (w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające). Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], zajętych pod drogi. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Rozwoju postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że interes prawny uprawniający do występowania w rozpoznawanej sprawie ustalany jest na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. W ocenie Ministra interes prawny w tym postępowaniu posiadają były właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź jego następcy prawni jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjenci przewłaszczenia. W ocenie Ministra z analizy materiału dowodowego wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są własnością Gminy K. na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. oraz z [...] października 2015 r. Z kolei działka nr [...] została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r. stwierdzającą jej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat K. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] jest własnością osoby fizycznej, zaś działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa na mocy Kodeksu Napoleona, a prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Województwa [...], co stwierdzono w oparciu o wypis z rejestru gruntów z 2013 r. Zdaniem organu z ustaleń tych nie wynika, aby skarżącej przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowych działek. Skarżąca nie przedstawiała do chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia dokumentów potwierdzających prawo własności do przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podzielił ustalenia organów w zakresie praw właścicielskich do poszczególnych działek i wywiódł, że skarżąca nie wykazała przysługujących jej uprawnień na dzień 31 grudnia 1998 r. Zaznaczył, że decyzje przedstawione przez skarżącą dotyczące niepodlegania majątku jej poprzednika prawnego pod przepisy o reformie rolnej oraz podważające decyzje komunalizacyjne nie dotyczą działek objętych złożonym wnioskiem. Z kolei w zakresie działki [...] wyłączonej z działki nr [...], co do której stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej, wskazał, że zajęta ona została pod drogę niemającą charakteru drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Dodatkowo zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy zaniechały dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, które przyjęto jako podstawę do ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej oraz tytułów prawnych przysługujących jej do tych nieruchomości, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów prawa konstytuujących przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącej; 3) art. 73 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek w tym przepisie przewidzianych, w sytuacji, w której postępowanie w zakresie ustalenia istnienia tych przesłanek nie zostało formalnie wszczęte, a zatem organ orzekający nie był uprawniony do badania istnienia tych przesłanek, a tym samym sformułowany wniosek o braku spełniania przez skarżącą tych przesłanek jest co najmniej przedwczesny. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że nieruchomości objęte wnioskiem skarżącej stanowiły część majątku ziemskiego przejętego przez państwo na mocy reformy rolnej. Skarżąca, jako następca prawny pierwotnego właściciela tego majątku, wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomości te nie podlegały pod przepisy wprowadzające reformę rolną. Jak wynika z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działki nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] położonej na zachód od linii stanowiącej przedłużenie wschodniej granicy działki nr [...] nie podlegały pod wskazane powyżej przepisy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w stosunku do działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną stwierdzono nieważność tej decyzji w zakresie obejmującym przedmiotową działkę. W ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza to, że skarżąca na dzień 31 grudnia 1998 r. była właścicielką przedmiotowej działki. Zaznaczył także, że w odniesieniu do pozostałych działek potwierdzono, że skarżąca jest spadkobiercą pierwotnego właściciela, a konieczność uregulowania stanu prawnego tych działek przemawia za przyznaniem jej statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej art. 61a § 1 kpa nie znajdował zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że ustawodawca przewidział w nim dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ustalonym stanie faktycznym sprawy w ocenie organów administracji publicznej w rozpoznawanym przypadku ziściła się pierwsza ze wspomnianych przesłanek. Zdaniem organów oraz Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała bowiem, że ma interes prawny w postępowaniu, którego wszczęcia żąda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie objęte wnioskiem skarżącej oraz pismami z [...] grudnia 2005 r., z [...] września 2016 r. i z [...] września 2016 r. dotyczy wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym artykułem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi albo Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Treść tych przepisów wskazuje zatem, że stronami postępowania odszkodowawczego – co słusznie odnotowały organy oraz Sąd pierwszej instancji – mogą być Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania oraz właściciele tych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (ich następcy prawni) jako podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania. W ocenie organów administracji publicznej oraz Sądu pierwszej instancji zgromadzone dokumenty wskazują, że działki objęte wnioskiem skarżącej należą do Skarbu Państwa (działka nr [...]), osoby fizycznej (działka nr [...]), Powiatu K. na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 73 przepisów wprowadzających (działka nr [...]), Województwa [...] (działka nr [...]) oraz Gminy K. na podstawie decyzji komunalizacyjnych (działki nr [...], [...], [...] i [...]). Odnotować jednakże należy, że skarżąca wraz ze skargą na postanowienie Ministra przedstawiła kopię decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r., której mocą stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Sąd I instancji postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. (k. 33 akt sądowych) dopuścił dowód z dokumentów, tj. m. in. z tejże ostatecznej i prawomocnej decyzji. Wynika z niej, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Nieruchomość ujawniona została w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa po odłączeniu z HIP Nr [...] "D.". Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej "D." dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Z.S. Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następca prawnym dawnego właściciela nieruchomości jest m. in. skarżąca U.G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w odniesieniu do działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki Nr [...]) skarżąca wykazała przysługujące jej prawa właścicielskie, co wyłączało możliwość uznania jej za osobę nieposiadającą interesu prawnego we wszczęciu postępowania odszkodowawczego, a zatem stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, na podstawie którego określany jest interes prawny strony postępowania odszkodowawczego. W konsekwencji powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 kpa w oparciu o przesłankę podmiotową wskazaną w tym przepisie. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem postępowanie wstępne w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wyjaśniającego wprawdzie nie może prowadzić do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ani nie może prowadzić do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, ale powinno prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, czy z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21). Pominięcie zatem wpływu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 lipca 2020 r. na stosunki właścicielskie dotyczące działki nr [...] powstałej przez podział objętej wnioskiem skarżącej działki nr [...] należało uznać za naruszenie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji odnotował fakt wydania powyższej decyzji, ale stwierdził, że działka nr [...] zajęta była pod drogę niemającą charakteru drogi publicznej, tj. rodzaj drogi pozostający poza regulacją art. 73 przepisów wprowadzających. Doprowadziło to skład rozpoznający skargę do błędnego przekonania, że jest to okoliczność umożliwiająca odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu takiego nie można podzielić. Okoliczność bowiem, że określona działka nie jest drogą publiczną powoduje, że w takiej sprawie może być wydana decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania za taką drogę na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga jednakże przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jest wyrazem załatwienia sprawy co do meritum. Nie może się ono zatem odbyć, jak wskazano to przywołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach postępowania wstępnego mającego na celu ustalenie istnienia formalnych przeszkód do wszczęcia postępowania administracyjnego. W tak ustalonym stanie sprawy zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uchylił postanowienia organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej przemawiającego za wszczęciem postępowania odszkodowawczego z uwzględnieniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 lipca 2020 r. w zakresie działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania z uwagi na niezłożenie przez skarżącą kasacyjnie reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 ppsa.).